26 | 05 | 2019

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Ammissibilità Referendum: questione di legittimità e mancata tutela costituzionale

Nell’analizzare il merito dei referendum proposti dai radicali, non si può soprassedere riguardo all’eventuale illegittimità costituzionale dei regimi normativi che s’instaurerebbero a seguito dell’eventuale approvazione di alcuni di questi.

In tal senso, è abbastanza curioso che la questione non sia stata sollevata dall'unico soggetto titolato per legge a contrastare le ragioni dei referendari di fronte alla Corte Costituzionale: il Governo. Diritto-dovere del Governo, infatti, era quello di verificare, indipendentemente dai giudizi sul merito politico, la liceità delle richieste dei referendum.
Tra l’altro, per stessa dichiarazione del Presidente del Consiglio, si sentiva l’urgenza di un provvedimento che permettesse anche alle ragioni dei contrari ai referendum di avere voce innanzi alla Corte Costituzionale.
Urgenza non sentita come tale dal "democratico" Pannella che, per il solo fatto che dei comitati siano in qualche modo riusciti a presentare memorie per denunciare i motivi d’illegittimità costituzionale di alcuni quesiti, ha trovato modo di lamentare l’ennesima congiura contro i referendum.
Lasciando Pannella ai suoi deliri, dobbiamo invece chiederci quale peso hanno avuto, in seno alla Consulta, le obiezioni di legittimità costituzionale sollevate.
Vista l'ammissione del quesito elettorale e di quello che chiede l'abrogazione dell'intero art. 18 dello "Statuto dei lavoratori", sembrerebbe proprio nessuna, come del resto si è già verificato in precedenti occasioni.
Come si ricorderà, molte obiezioni di legittimità furono sollevate anche in occasione dell’esame dei referendum elettorali del '93 e del '99: anch’essi ritenuti lesivi di diritti fondamentali delle minoranze, manipolativi, e persino in grado di sconvolgere equilibri istituzionali chiaramente funzionanti, secondo gli schemi di garanzie previsti, soltanto in un regime elettorale di tipo proporzionale.
Ma su tutte queste questioni la Corte Costituzionale non si è di fatto pronunciata, per il semplice motivo che l’esame per l’ammissione dei quesiti referendari è di tipo meccanicistico e non investe anche problemi di presunta incostituzionalità della legge di risulta, come ribadito dalla Consulta stessa nella sentenza N° 26 del 1987.
 
- … quanto all’eventualità che a seguito del risultato del referendum non accompagnato da un immediato intervento del legislatore si dia luogo a situazioni normative non conformi alla Costituzione, va ancora una volta ribadito che in questa sede "non viene di per sé in rilievo l’eventuale effetto abrogativo del referendum". La prospettata illegittimità costituzionale di una sua possibile conseguenza "non può essere presa in considerazione e vagliata al fine di pervenire a una pronuncia di inammissibilità del quesito referendario", tanto più che la conseguente situazione normativa potrebbe dar luogo, se e quando si realizzi, ad un giudizio di legittimità costituzionale, nelle forme, alle condizioni e nei limiti previsti (sentenza N° 26 1987). 
 
Detta sentenza non è affatto in contrasto con gli altri limiti fissati con la precedente sentenza, n° 16 del 1978, e più volte richiamati dalla Corte per giudicare dell'inammissibilità dei referendum.
Anche in occasione delle recenti pronunce, infatti, pur ribadendo l'inammissibilità di quesiti che investono leggi c.d. "a contenuto costituzionalmente vincolato", in quanto vertono su disposizioni la cui abrogazione si traduce in una lesione di principi costituzionali. Ipotesi, questa, nella quale la Corte, con successive puntualizzazioni, è venuta ad annoverare anche le leggi ordinarie la cui eliminazione determinerebbe la soppressione di ogni tutela per situazioni che tale tutela esigono secondo Costituzione (sentenza n° 46 del 2000), si è altresì dimostrata la natura meccanicistica dell'esame nel merito dei quesiti abrogativi.

Sempre facendo riferimento alla sentenza n° 46 del 2000, non può sfuggire come la Corte abbia ammesso il quesito che chiede di abrogare l'art. 18 dello "Statuto dei lavoratori" sulla base della persistenza formale, nell'ordinamento, di una qualche forma di tutela:
 

 

... è da escludere, tuttavia, che la disposizione che si intende sottoporre a consultazione, per quanto espressiva di esigenze ricollegabili ai menzionati principi costituzionali, concreti l'unico possibile paradigma attuativo dei principi medesimi. 
Pertanto, l'eventuale abrogazione della c.d. tutela reale avrebbe il solo effetto di espungere uno dei modi per realizzare la garanzia del diritto al lavoro, che risulta ricondotta, nelle discipline che attualmente vigono sia per la tutela reale che per quella obbligatoria, al criterio di fondo della necessaria giustificazione del licenziamento. Né, una volta rimosso l'art. 18 della legge n. 300 del 1970, verrebbe meno ogni tutela in materia di licenziamenti illegittimi, in quanto resterebbe, comunque, operante nell'ordinamento, anche alla luce dei principi desumibili dalla Carta sociale europea, ratificata e resa esecutiva con legge 9 febbraio 1999, n. 30, la tutela obbligatoria prevista dalla legge 15 luglio 1966, n. 604, come modificata dalla legge 11 maggio 1990, n. 108, la cui tendenziale generalità deve essere qui sottolineata (sentenza n° 46, 2000). 
 

 

In altre parole, la Corte ha ritenuto possibile ammettere un quesito abrogativo di un articolo di una legge ordinaria, attuativo di principi costituzionali, soltanto perché un'altra legge è comunque in grado di garantire una forma di tutela, anche se di portata incredibilmente inferiore.
Mentre, cioè, si conferma che l'articolo del quale si chiede l'abrogazione è sì espressivo di esigenze ricollegabili ai menzionati principi costituzionali; si ribadisce pure che l'esame sui possibili effetti del referendum finisce lì dove è possibile constatare che nell'ordinamento vi siano altre norme che facciano riferimento ai principi costituzionali in oggetto.
Oggetto dei quesiti referendari possono quindi ben essere anche i meccanismi d'attuazione dei principi tutelati in costituzione, purché rimanga "qualcosa", non ritenendo in alcun modo di dover tutelare la realizzazione concreta dei principi sanciti in Costituzione che si è via via negli anni perfezionata attraverso i successivi interventi legislativi ordinari. Successivi interventi legislativi resi per l'appunto necessari (sulla spinta delle richieste e delle lotte portate avanti dai lavoratori) dall'esigenza di dare concretezza a quei precetti costituzionali che l'esperienza sul campo aveva ben evidenziato come non pienamente realizzati attraverso quelle stesse leggi che oggi dovrebbero invece costituire "la tutela che in ogni caso rimane".

E a conferma che la sentenza n° 26 del 1987 faccia ancora giurisprudenza in via generale, c'è la mancata analisi degli effetti che concretamente potrebbero realizzarsi a seguito dell'abrogazione dell'art. 18 dello Statuto dei lavoratori, relativamente all'effettiva possibilità di poter garantire i lavoratori contro i licenziamenti discriminatori.
Una volta meno l'art. 18, infatti, introducendo di fatto la possibilità del licenziamento anche senza motivo, dietro pagamento del risarcimento del danno nella misura peraltro non particolarmente onerosa fissata dall'art. 8 della L. 15 luglio 1966, n° 604, il datore di lavoro non dovrebbe fare altro che evitare di compiere atti formalmente discriminatori per poter licenziare senza incorrere nell'annullamento dell'atto. Altresì, gli effetti del referendum arrivano al punto di cancellare la puntuale definizione delle sanzioni contenuta nell'art. 18, per il datore di lavoro, per l'atto discriminatorio compiuto e in ipotesi annullato dal giudice. Non solo, quindi, l'abrogazione per la parte che prevede il reintegro per l'ingiusto licenziamento; ma anche l'abrogazione di norme che una volta cancellate rimandano ad altri metodi di giudizio più generali relativamente alla quantificazione del danno subito dal lavoratore per il licenziamento discriminatorio.

Indipendentemente dalle possibili risposte, questo tipo di rilievi relativi alla tutela reale e non soltanto formale, come detto, non sono stati oggetto di esame da parte della Corte, in quanto, una volta appurato che "qualcosa" formalmente rimarrebbe a tutela dei principi costituzionali, per la Corte la questione dell'esame sul merito può dirsi conclusa.

Una sorta di esame preventivo di tipo soltanto meccanicistico, quindi, come confermano anche le sentenze emesse per i quesiti di natura elettorale, dove la tutela dei principi costituzionali si riduce ad un esame degli effetti abrogativi al solo fine di salvaguardare la rielezione degli Organi istituzionali previsti in Costituzione, lasciando cadere in secondo piano tutti i possibili guasti  che il diverso tipo di elezione potrebbe produrre sull'intero assetto istituzionale:
 

 

"Un organo elettivo, previsto dalla Costituzione, non può essere neppure temporaneamente privato delle norme elettorali che ne rendono costantemente possibile l’operatività" (sentenza N° 29 1987). 
"I referendum abrogativi delle leggi elettorali degli organi costituzionali non devono paralizzare i meccanismi di rinnovazione, che sono strumento essenziale della loro necessaria e costante operatività" (sentenza N° 26 1997). 
 
 

 

Un meccanicismo che, chiaramente, non è in grado di salvaguardare altre esigenze degne di tutela.
Registrata l'inesistenza di un esame esteso a tutti i possibili effetti del referendum, si deve purtroppo registrare una nuova impossibilità ad intervenire in presenza di leggi che, per loro natura, non sono in alcun modo impugnabili.
Come si fa, infatti, a sollevare la questione incidentale nel corso di un giudizio, se per alcune leggi, tipo quelle elettorali, le leggi cosiddette autoapplicative (in quanto non richiedono, per il raggiungimento dei propri fini, un’applicazione giudiziaria - "La giustizia costituzionale", Zagrebelsky), non c’è modo alcuno di finire davanti a un giudice?
Per poter sollevare la questione di costituzionalità non vi è altra via che attendere la legge al varco, durante un procedimento giudiziario nel quale la legge trovi la sua applicazione, e soltanto in questa sede poterne contestare la legittimità costituzionale.
Ma indipendentemente dai casi particolari, come per le leggi elettorali (vigenti ma non impugnabili perché non soggette ad un’applicazione giudiziaria), è forte il rischio di non poter più sollevare la questione di legittimità per dei diritti che non esistono più perché abrogati per via referendaria.
È allora divenuto quanto mai urgente un sistema di controllo dei referendum esteso a tutti gli effetti possibili, in riferimento alla legittimità costituzionale, quanto meno per quelle leggi che, come detto, potrebbe poi non essere concretamente possibile dar luogo ad un successivo controllo da parte della Corte costituzionale.

Denunciare le urgenze, però, non basta. La gravità delle questioni e l’impossibilità, di fatto, di ricevere adeguata tutela, impongono scelte politiche conseguenti.
Se i processi di riforma avvengono in dispregio delle garanzie costituzionali, può essere sufficiente la semplice presa di posizione contraria?
Come spiegare la “gentilezza” della risposta?
Si può, di fronte ad un simile “strappo” di democrazia, accettare di scendere sullo stesso piano, partecipando ai processi che concretamente permettono lo strappo, la violazione costituzionale?
Evidentemente no.
Se si fa un certo tipo di denuncia, la risposta politica deve essere coerente sino in fondo. La partecipazione a questi referendum va rifiutata in blocco, perché lesivi di diritti fondamentali nella totale assenza di Istituti in grado d’impedire forme di totalitarismo della maggioranza.
L’unico impedimento reale oggi opponibile è l’astensione, in quanto meccanismo di delegittimazione che parte dal basso in assenza di un controllo credibile di legalità.