14 | 11 | 2019

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La nuova Costituzione secondo i nominati

 riduzione-parlamentariRicevuto il progetto Vizzini il 18 aprile 2012, alla Prima Commissione del Senato sono stati sufficienti 42 giorni per dibattere e consegnare all’Aula un testo di revisione costituzionale “chiavi in mano”.
Considerato che si viene dalla recente approvazione, con la modifica dell’art. 81, dell’introduzione del vincolo di bilancio in Costituzione, il detto che “la gatta frettolosa fa i gattini ciechi” non sembra per nulla preoccupare i nostri, o meglio, i “loro” parlamentari, visto che si tratta di tutti nominati.
Un continuo bruciare le tappe che, da solo, smentisce il luogo comune secondo il quale l’attuale sistema legislativo sarebbe troppo farraginoso e lento, come del resto abbiamo ben potuto constatare negli ultimi anni.

Per anni Berlusconi ha fatto approvare tutto quel che ha voluto; così come ora anche il Governo Monti, che avendo i numeri per peggiorare le condizioni di vita e di lavoro di buona parte del Paese, non si fa scrupoli nel procedere come un rullo compressore.
Certo, qualche volta anche Monti è costretto a rallentare o a fermarsi per mancanza di numeri, come quando, ad esempio, si tratta di intervenire per contrastare la corruzione. Ma tutti questi casi di immobilismo, o di “scarsa efficienza” dell’azione di Governo, non dipendono, evidentemente, da presunte difficoltà sistemiche.
Ha quindi dell’incredibile che, ancora una volta, vengano a raccontarci dell’emergenza e della necessità di riformare il sistema per renderlo più moderno.
Ma vediamolo, nel dettaglio, questo nuovo progetto, prima che, peraltro, venga ulteriormente peggiorato. Si veda la proposta di semipresidenzialismo rilanciata in questi giorni da Berlusconi ed Alfano e che sta già riscuotendo più di una simpatia tra i senatori del PD.

Per quanto archiviati gli aspetti più stravaganti del primo testo unificato, l’insieme degli effetti è tale che non si può in alcun modo parlare, come si vorrebbe far intendere, di un’operazione di razionalizzazione sulla base di modifiche che traggono ispirazione dalle soluzioni maggiormente adottate in altri paesi.
La riduzione dei parlamentari, ad esempio, non la si fa intervenendo sul bicameralismo paritario, con una seconda Camera molto contenuta in rappresentanza delle autonomie locali e con un ruolo legislativo sostanzialmente di riflessione e con competenze paritarie limitatamente ad alcune questioni (Germania), bensì riducendo il numero in entrambe le Camere.
Si tratta di una riduzione a prima vista lieve, il 20% circa, che con ogni probabilità verrà pure criticata di scarso coraggio dall’opinione pubblica.
Guardando però agli effetti concreti, si tratta di un taglio in grado di ridurre ulteriormente e pesantemente la rappresentatività del Parlamento, in modo particolare del Senato.
A legge elettorale invariata, infatti, la soglia di sbarramento implicita raggiungerebbe, anche nelle Regioni con più seggi a disposizione, valori ben più elevati delle soglie stabilite dalla legge, tagliando così fuori dalla contesa elettorale la gran parte delle forze politiche minori, anche se in coalizione.
Qualcuno potrebbe commentare “poco male”, visto che nelle intenzioni dichiarate si dice di mettere mano anche al bicameralismo perfetto.
Non è così, sia per quanto riguarda il rapporto fiduciario che lega il Governo, o meglio, il Presidente del Consiglio al Parlamento; e sia per quanto riguarda, come già accennato, il procedimento legislativo.
Dal bicameralismo perfetto si passa, infatti, ad una sorta di bicameralismo paritario-semi-differenziato e in parte condizionabile dagli equilibri politici del momento.
La funzione legislativa viene divisa in due tipologie: da esercitare obbligatoriamente per tutta una serie di materie (esercizio collettivo della funzione legislativa); oppure, per tutte le altre materie e per le quali il disegno di legge viene prioritariamente assegnato o al Senato o alla Camera, solo su richiesta:
   (nuovo art. 72 - parte) “I disegni di legge approvati da una Camera sono trasmessi all’altra Camera e, salvo il caso di esercizio collettivo della funzione legislativa, sono da questa esaminati, entro quindici giorni dalla trasmissione, se ne è deliberato il riesame su proposta di un terzo dei suoi componenti. Il riesame ha luogo anche su richiesta del Governo. Il disegno di legge può essere approvato, anche con modifiche, o respinto, entro i trenta giorni successivi alla deliberazione o alla richiesta di riesame. I disegni di legge si intendono definitivamente approvati quando si forma una deliberazione conforme delle due Camere ovvero, nel testo approvato da una Camera, in mancanza di deliberazione o richiesta di riesame o quando queste non sono seguite dalla votazione finale sul disegno di legge nel termine prescritto.

Escluse, pertanto, le materie per le quali è previsto l’esercizio collettivo della funzione legislativa, il lavoro di una delle due Camere potrebbe venire fortemente condizionato dai tempi ristrettissimi nei quali si troverebbe costretta ad agire. Non si tratta, ovviamente, di una questione di poco conto, tanto più alla luce del pessimo meccanismo con il quale si decide l’assegnazione prioritaria dei disegni di legge ad una Camera piuttosto che all’altra.
L’esame dei disegni di legge, infatti, per il nuovo art. 72 deve (dovrebbe) avere inizio presso il “Senato della Repubblica, quando la Costituzione prevede una legge della Repubblica e quando i disegni di legge riguardano prevalentemente le materie di cui all’articolo 117, terzo comma e all’articolo 119 della Costituzione, alla Camera dei deputati in tutti gli altri casi.

C’è quindi da dover tener conto, ai fini dell’individuazione del contenuto prevalente, di un’attività estremamente complessa e che, logica e certezza del diritto avrebbero dovuto consigliare ed imporre, sarebbe stato opportuno affidare ad un organo terzo e non condizionato dalle provenienze politiche.
Il progetto in esame fa però esattamente l’opposto, assegnando questo ruolo, con decisione insindacabile, a due soggetti di chiara e fidata derivazione politica, e cioè i due Presidenti delle Camere, il tutto senza nemmeno prevedere che almeno uno dei due debba necessariamente provenire dalle file dell’opposizione.
Sta ai due Presidenti delle Camere, infatti, con “decisione senza appello”, assegnare in via prioritaria ad una delle due Camere i progetti di legge per i quali non è previsto l’esercizio collettivo della funzione legislativa:
(nuovo art. 72 - parte) “I disegni di legge sono assegnati a una delle due Camere, con decisione non sindacabile in alcuna sede, dai Presidenti delle Camere d’intesa tra loro secondo le norme della Costituzione e dei rispettivi regolamenti.

Ma il nuovo art. 72 non si limita a definire compiti semi-diversificati in grado di rendere difficoltoso l’intervento di una delle due Camere, ma interviene per risolvere, in maniera a dir poco provocatoria, anche i problemi derivanti dall’uso improprio della decretazione di urgenza.
Come si sa, la Corte Costituzionale è già intervenuta per i casi di evidente abuso di questo strumento legislativo, di tipo eccezionale, che costringe il Parlamento a concludere l’iter di approvazione in tutta fretta, entro 60 giorni, pena la decadenza del decreto.
Ma anziché rafforzare le forme di controllo affinché il Parlamento non venga costretto a legiferare secondo l’agenda dettata dall’Esecutivo, attraverso, appunto, l’uso non corretto dei decreti legge, il testo della Commissione ha pensato bene di superare il problema, dotando il Governo di una corsia privilegiata per l’approvazione, in tempi rapidi e definiti, dei disegni di legge da lui indicati:
(nuovo art. 72 - parte) “Il Governo può chiedere che un disegno di legge sia iscritto con priorità all’ordine del giorno della Camera che lo esamina e sottoposto alla votazione finale entro un termine determinato. Decorso il termine, il testo proposto o accolto dal Governo, su sua richiesta, è messo in votazione senza modifiche, articolo per articolo e con votazione finale.

Sommando, quindi, gli effetti di disposizioni apparentemente innocue, eccola qui che si realizza una miscela micidiale in grado di porre l’Esecutivo nelle condizioni di poter condizionare e mortificare l’attività legislativa del Parlamento.
Riduzione dei parlamentari in entrambe le Camere, con conseguente riduzione del livello di rappresentatività del Parlamento,  a tutto vantaggio delle forze politiche maggiori, e, quindi, un Parlamento ancora più blindato dell’attuale; corsia privilegiata per i disegni di legge governativi; procedimento legislativo formalmente paritario, ma con un meccanismo in grado di limitare fortemente l’attività legislativa di una delle due Camere a seconda delle convenienze politiche del momento.

Non contenti, inoltre, di aver affidato al Governo, di fatto, il potere di decidere l’ordine dei lavori delle aule parlamentari, il testo chiude il cerchio con la creazione delle  condizioni per il passaggio dal sistema parlamentare al premierato.
Le Camere non esprimono più la fiducia al Governo, bensì al solo Presidente del Consiglio che può nominare e revocare i ministri.
Una piccola modifica che, nel rendere centrale la figura del “Primo Ministro”, completa l’attuale legge elettorale che prevede l’indicazione del candidato Premier. Una sorta di elezione diretta del Capo dell’Esecutivo, soltanto mediata dalla finzione del voto alle forze politiche.

L’introduzione di una finta “sfiducia costruttiva”, inoltre, proprio per la diversità del contesto nel quale verrà ad intervenire, rispetto a quello tedesco, costituisce la ciliegina sulla torta che mancava:
(nuovo art. 94 - parte) “La mozione di sfiducia deve essere sottoscritta da almeno un terzo dei componenti della Camera e dei componenti del Senato, deve contenere la indicazione del nuovo Presidente del Consiglio dei Ministri e non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione.
La mozione di sfiducia deve essere approvata dal Parlamento in seduta comune a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna delle due Camere
.”

Il testo, come si vede, è sì formalmente identico al testo costituzionale tedesco, ma ciò che fa la differenza sono, per l’appunto, le diversità di “sistema”.
In primo luogo l’Organo da cui deriva il rapporto fiduciario: il solo Bundestag in Germania; entrambe le Camere in Italia.
Vi è poi da tenere conto che nel Bundestag le forze politiche sono rappresentate secondo logica proporzionale, con soglia di sbarramento al 5%, ma senza alcuna alchimia maggioritaria (se non per l’assegnazione di qualche seggio in eccesso) in grado di assegnare artificiosamente la maggioranza dei seggi alla “minoranza” che arriva prima, anche solo al 30% dei consensi elettorali.
Mettendo quindi a confronto gli equilibri politici tra i due Organi chiamati ad utilizzare l’Istituto della sfiducia costruttiva, è di tutta evidenza come nel caso tedesco non si sia di fronte a maggioranze parlamentari blindate, frutto della legge elettorale, mentre in Italia, con il Mattarellum prima e con il Porcellum ora, sì.
L’affidare, quindi, l’esito della sfiducia costruttiva al voto di entrambe le Camere, anziché ad una soltanto come in Germania, e tenuto altresì conto degli effetti derivanti dalle leggi elettorali maggioritarie, per di più accentuati dalla riduzione del numero dei parlamentari, contribuisce a realizzare un Istituto formalmente identico a quello tedesco, ma sostanzialmente inutilizzabile, imponendosi, pertanto, l’unica via dello scioglimento, che però rimane ad esclusivo uso e consumo del solo Presidente del Consiglio.
Il “Capo dei Capi”, infatti, vista l’inutilità, di fatto, della sfiducia costruttiva, potrà disporre di un potere di scioglimento illimitato, tanto più che potrà essere esercitato anche solo nei confronti di una sola Camera:
(nuovo art. 94 - parte) “Il Presidente del Consiglio può porre davanti a una delle Camere la questione di fiducia.
Qualora la richiesta sia respinta, il Presidente del Consiglio dei Ministri si dimette e può chiedere al Presidente della Repubblica lo scioglimento delle Camere o anche di una sola di esse. Le Camere non possono essere sciolte se il Parlamento in seduta comune entro ventuno giorni dalla richiesta di scioglimento indica, a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, il Presidente del Consiglio dei Ministri da nominare
.”

Tenendo quindi presente l’intero contesto, con due Camere scarsamente rappresentative perché blindate dagli effetti maggioritari della legge elettorale e dalla riduzione dei parlamentari, e che appunto c’è da assolvere alla doppia maggioranza assoluta in entrambe le Camere, essendo nel progetto rimaste paritarie, la sfiducia costruttiva è il classico specchietto per le allodole che serve solo a mascherare il potere di scioglimento illimitato nelle mani del Presidente del Consiglio.
Sarà infatti sufficiente un manipolo di fedelissimi, in grado di impedire l’ottenimento della maggioranza assoluta in una sola delle due Camere, per consegnare al Presidente del Consiglio un formidabile potere di ricatto.

Per concludere l’esame del testo elaborato dalla Commissione, due parole vanno spese nuovamente sull’art. 72.
Sempre traendo ispirazione dalla Costituzione tedesca, il progetto interviene per cercare di chiudere una delle falle aperte dal “Nuovo Titolo V”:
(nuovo art. 72 - parte) “La funzione legislativa è altresì esercitata in forma collettiva dalle due Camere quando, al fine di garantire l’unità giuridica o economica della Repubblica, il Governo presenti al Parlamento un disegno di legge che, nel rispetto dei princìpi di leale collaborazione e di sussidiarietà, interviene nelle materie attribuite alla potestà legislativa regionale.”

In primo luogo c’è da chiedersi come e perché si debba attendere l’intervento del Governo per promuovere l’iniziativa legislativa. Può sembrare un formalismo, ma è anche da queste cose che s’intuisce il ruolo di secondo piano al quale il Parlamento viene relegato dal progetto.
Altra domanda da porsi, è riguardo alla complicazione introdotta che, sicuramente, contribuirà ad allargare il già vastissimo contenzioso tra lo Stato e le Regioni innanzi alla Consulta: “nel rispetto dei princìpi di leale collaborazione e di sussidiarietà”.
L’assenza, infine, del motivo principale per il quale sarebbe certamente giusto intervenire, da parte dello Stato, sulle materie di competenza regionale. Sempre copiando, sarebbe stato bello leggere l'aggiunta di una breve formulazione con la quale ricordarci che per la Repubblica non vi sono cittadini di serie A e cittadini di serie B: realizzazione di equivalenti condizioni di vita nel territorio della Repubblica.