Materie "trasversali" e "titoli di legittimazione per interventi regionali diretti a soddisfare ulteriori esigenze rispetto a quelle di carattere unitario definite dallo Stato"

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Dalla sentenza N. 407/2002, la conferma della possibile coesistenza di diversi livelli di garanzie sul territorio nazionale. Ulteriori elementi d'indagine per l'individuazione delle "materie" oggetto della leggi e, quindi, delle competenze (materie trasversali).
 
Franco Ragusa

Prosegue l'approfondimento degli effetti prodotti dal nuovo Titolo V attraverso la lettura delle sentenze della Corte Costituzionale. Si tratta, invero, di conseguenze facilmente prevedibili ma che, per la peculiarità del quadro politico-istituzionale già descritto in un precedente approfondimento (Nuovo TITOLO V: dalle prime certezze alcune ipotesi per il futuro), non sembrano godere di particolare interesse nell'ambito del dibattito politico sulle riforme.
In tal senso, hanno dell'incredibile sia il comportamento del Governo Berlusconi, impegnatosi in un assurdo braccio di ferro con l'opposizione per votare in tutta fretta, in prima lettura, un inutile disegno di legge costituzionale sulla devoluzione (a meno di altri ed inconfessabili scopi); e sia i toni accesi usati dall'Ulivo, improvvisamente allarmato per la possibile realizzazione di venti diversi sistemi di godimento dei diritti su materie fondamentali quali l'istruzione e la sanità. Per tutti costoro, sarebbe sufficiente dare un'occhiata ai pronunciamenti della Consulta per comprendere la scarsa portata del progetto di devoluzione bossiana e per prendere atto del processo disgregativo, sotto il profilo dell'uniformità dei diritti di cittadinanza,  per l'appunto già avviato con il nuovo Titolo V.
Se con la sentenza 282/2002, infatti, sono giunte certezze riguardo alla immediata possibilità, per le Regioni, di poter esercitare appieno le competenze legislative in ordine alle materie concorrenti, anche in assenza di norme quadro specificatamente dedicate, con la sentenza 407/2002 è infine giunta la conferma della possibile coesistenza di diversi livelli di garanzie sul territorio nazionale su questioni quali la "tutela della salute" ed il "governo del territorio". Altro aspetto non secondario, i criteri adottati per l'individuazione della "materia"  alla quale ricondurre la legge in esame.
Come per il precedente ricorso avverso una legge della Regione Marche (sentenza 282/2002), il Governo ha individuato, nella legge della Regione Lombardia impugnata (Norme in materia di attività a rischio d'incidenti rilevanti), l'invasione di competenze esclusive: "sicurezza" e "tutela dell'ambiente" (art. 117, secondo comma, punti h ed s).
Per il primo punto (h), la Corte ha ritenuto improprio il riferimento alla materia "sicurezza", dovendosi con questa far riferimento alle sole misure inerenti alla prevenzione dei reati o al mantenimento dell'ordine pubblico.
Diversamente, per la materia "tutela dell'ambiente" la Corte ha ribadito un concetto già espresso nella sentenza 282/2002, precisando che non tutti gli ambiti materiali specificati nel secondo comma dell'art. 117 possono, in quanto tali, configurarsi come "materie" in senso stretto, poiché, in alcuni casi, si tratta più esattamente di competenze del legislatore statale idonee ad investire una pluralità di materie.(407/2002)
Ciò che a prima vista sembra essere un'attribuzione in qualche modo estensiva delle competenze in capo al legislatore statale,
come per altro così veniva lasciato intendere dalla precedente sentenza 282/2002) già citata in ordine alla materia "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale", al punto che il legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle
costituisce anche il limite per l'intervento del legislatore statale tenendo appunto conto della pluralità delle materie investite:
 
   In questo senso l'evoluzione legislativa e la giurisprudenza costituzionale portano ad escludere che possa identificarsi una "materia" in senso tecnico, qualificabile come "tutela dell'ambiente", dal momento che non sembra configurabile come sfera di competenza statale rigorosamente circoscritta e delimitata, giacché, al contrario, essa investe e si intreccia inestricabilmente con altri interessi e competenze. In particolare, dalla giurisprudenza della Corte antecedente alla nuova formulazione del Titolo V della Costituzione è agevole ricavare una configurazione dell'ambiente come "valore" costituzionalmente protetto, che, in quanto tale, delinea una sorta di materia "trasversale", in ordine alla quale si manifestano competenze diverse, che ben possono essere regionali, spettando allo Stato le determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale.
I lavori preparatori relativi alla lettera s) del nuovo art. 117 della Costituzione inducono, d'altra parte, a considerare che l'intento del legislatore sia stato quello di riservare comunque allo Stato il potere di fissare standards di tutela uniformi sull'intero territorio nazionale, senza peraltro escludere in questo settore la competenza regionale alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali. In definitiva, si può quindi ritenere che riguardo alla protezione dell'ambiente non si sia sostanzialmente inteso eliminare la preesistente pluralità di titoli di legittimazione per interventi regionali diretti a soddisfare contestualmente, nell'ambito delle proprie competenze, ulteriori esigenze rispetto a quelle di carattere unitario definite dallo Stato.
Anche nella fattispecie in esame, del resto, emerge dalle norme comunitarie e statali, che disciplinano il settore, una pluralità di interessi costituzionalmente rilevanti e funzionalmente collegati con quelli inerenti in via primaria alla tutela dell'ambiente. (407/2002)

Brevemente, la normativa di riferimento statale per la fattispecie in esame investe, a giudizio della Corte, oltre che l'ambiente, anche la materia "tutela della salute", la quale, ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, rientra nella competenza concorrente delle regioni.
Così pure rientra nella competenza concorrente regionale la cura degli interessi relativi alla materia "governo del territorio", cui fanno riferimento, in particolare, gli artt. 6, commi 1 e 2, 8, comma 3, 12 e 14 dello stesso decreto, i quali prescrivono i vari adempimenti connessi all'edificazione e alla localizzazione degli stabilimenti, nonché diverse forme di "controllo sull'urbanizzazione". Anche le competenze relative alla materia della "protezione civile" possono essere individuate in alcune norme del citato decreto, come, ad esempio, l'art. 11, l'art. 12, l'art. 13, comma 1 lettera c), comma 2 lettere c) e d), l'art. 20 e l'art. 24, le quali prevedono essenzialmente la disciplina dei vari piani di emergenza nei casi di pericolo "all'interno o all'esterno dello stabilimento". Infine, alcune norme, come, in particolare, i citati artt. 5, commi 1 e 2, ed 11 dello stesso decreto, sono riconducibili anche alla materia "tutela e sicurezza del lavoro", egualmente compresa nella legislazione concorrente.
In definitiva quindi il predetto decreto n. 334 del 1999 riconosce che le regioni sono titolari, in questo campo disciplinare, di una serie di competenze concorrenti, che riguardano profili indissolubilmente connessi ed intrecciati con la tutela dell'ambiente. (407/2002)

In altre parole, l'individuazione delle possibili "materie trasversali" nell'ambito della rigida ripartizione fissata dall'art. 117 cost. se, da un lato, conferisce ampia competenza legislativa allo Stato al fine di garantire standars (minimi) di tutela uniformi sull'intero territorio, dall'altro lato realizza sino in fondo il principio della "legislazione concorrente", così come è appunto formulato nel testo costituzionale italiano (diverso da quello tedesco), ponendo su di un piano di perfetta parità Stato e Regioni, senza che le competenze dell'uno, anche in riferimento a materie di esclusiva competenza statale, possano in qualche modo assorbire le competenze dell'altro.
Del resto, è utile ricordare che nel caso delle materie concorrenti non ci troviamo di fronte ad un'attribuzione di competenza legislativa regionale fondata sull'assenza di riserve a favore della legislazione statale (art. 117, quarto comma), bensì, ci troviamo di fronte ad un elenco di materie espressamente riservate alla competenza legislativa regionale, e per le quali si indicano espressamente i limiti dell'intervento legislativo statale (art. 117, terzo comma).

Accertata, quindi, nella fattispecie in esame, la possibilità per la Regione Lombardia d'intervenire nell'ambito delle materie concorrenti, la Corte ha infine affrontato la questione del rispetto dei principi fondamentali relativamente al lamentato, dal Governo, maggiore livello di sicurezza realizzato dalla normativa impugnata, mentre questi dovrebbe essere identico sull'intero territorio nazionale. La fissazione di adempimenti differenziati (infatti) realizzerebbe "alterazioni sotto il profilo della concorrenza in danno di quelle imprese che si trovano ad operare in regioni la cui disciplina più gravosa costringe ad affrontare costi maggiori".
Nel caso specifico, è stato sin troppo agevole, per la Corte, ripartire le competenze assegnando la determinazione degli obiettivi da perseguire alla legislazione statale e la realizzazione degli stessi alla competenza legislativa della Regione:
 
    In proposito è da osservare, indipendentemente dalla inammissibile "degradazione" della legge regionale a regolamento regionale, che i ricordati artt. 72 del d.lgs. n. 112 del 1998 e 18 del d.lgs. n. 334 del 1999 stabiliscono che le regioni provvedono a disciplinare la materia con specifiche normative ai fini, in particolare, di "garantire la sicurezza del territorio e della popolazione". In questa ottica vanno appunto respinte le prospettate censure incentrate sull'asserito superamento dei limiti prestabiliti dal citato decreto legislativo n. 334 del 1999, dal momento che la Regione Lombardia può ragionevolmente adottare, nell'ambito delle proprie competenze concorrenti, una disciplina che sia maggiormente rigorosa, per le imprese a rischio di incidente rilevante, rispetto ai limiti fissati dal legislatore statale, proprio in quanto diretta ad assicurare un più elevato livello di garanzie per la popolazione ed il territorio interessati. (407/2002)
 
Viene quindi confermata la possibilità di un diverso regime di godimento di diritti. Nel caso specifico certamente in positivo, per i residenti della Regione Lombardia, ma ugualmente allarmante in riferimento alla possibilità, in linea di principio, che nelle Regioni più ricche possano determinarsi livelli più elevati delle prestazioni su materie quali l'istruzione e la sanità, con conseguente handicap per i residenti delle Regioni con meno risorse.