La Riforma Truccata

Categoria: Saggi on-line
Pubblicato Domenica, 31 Marzo 1996 09:57
Scritto da www.riforme.info

Franco Ragusa
 

La “riforma” truccata


In appendice:

Referendum abrogativo
democrazia diretta o eccesso di delega?
 

La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione” - 2º comma, Art. 1 della Costituzione Italiana.
Tutti i cittadini hanno il diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale.” - Art. 49.

La sovranità appartiene al popolo ... concorrere a determinare la politica nazionale”.
“Provare per credere!” si potrebbe commentare con una battuta.
Ma alla luce dell'evoluzione del nostro sistema verso la cosiddetta “democrazia maggioritaria”, e di fronte alla nascita di veri e propri partiti azienda, con tanto di dirigenze politiche direttamente mutuate dai consigli di amministrazione e mai sottoposte al vaglio degli iscritti, c'è poco da rimanere allegri, ed è forte la voglia di fermarsi un attimo per riflettere e per porsi alcune domande circa la validità di un processo di rinnovamento che finora ha portato soltanto confusione.

Nota per la versione telematica

A differenza dell'edizione su carta (Marzo 1996, ISBN 88-86821-01-8), si è preferito porre le note - che si trovavano ai piedi delle pagine corrispondenti - alla fine di ogni capitolo.
Sono stati inoltre modificati alcuni periodi alla luce delle ultime vicende (agosto - novembre 1996).

Per consigli e critiche all'autore:

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Indice


Appendice:
 



Premessa

Cimentandosi nello studio delle vicende costituzionali italiane, non può sfuggire l'enorme lentezza con la quale sono stati via via predisposti i dispositivi normativi atti a realizzare i principi formalmente enunciati nell'attuale Carta Costituzionale.
Tutto questo è in gran parte imputabile ai costituenti che, per troppe questioni, si sono limitati ad enunciare delle linee guida, rimettendosi all'attività del Parlamento per tutto quanto riguardava la fase attuativa vera e propria.
Prendendo ad esempio l'art. 75, che istituisce l'istituto del referendum abrogativo, nell'ultimo comma può leggersi: “la legge determina le modalità di attuazione del referendum.” Si sono dovuti attendere “soltanto” 22 anni per veder realizzata questa legge; 22 anni per i quali è così venuta a mancare la possibilità di ricorrere ad uno strumento formalmente previsto, ma sostanzialmente negato.
Stessa sorte è toccata all'attuazione delle Regioni ordinarie. Il primo comma dell'art. 128, infatti, affida ad una legge della Repubblica “il sistema d'elezione, il numero e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità dei consiglieri regionali”. Legge che è arrivata soltanto 20 anni dopo, nel febbraio del 1968.
Ai costituenti va inoltre imputato un “eccesso di sintesi”, riscontrabile in alcuni articoli, che ha lasciato libero il campo ad un'ampia attività d'interpretazione.
Nell'art. 138, ad esempio, che tratta delle revisioni costituzionali, non è specificato il tipo di revisione permessa: se soltanto parziale e non anche di tipo generale.
Altra questione che salta agli occhi, è la mancata predisposizione di un “controllo di legittimità costituzionale” adeguato.
Si pensi soltanto alla mancata previsione di un qualsiasi controllo preventivo (ammesso soltanto per le leggi regionali), combinato con le eccessive difficoltà che s'incontrano nel cercare d'investire la Corte Costituzionale delle questioni di illegittimità, che tanti problemi ha procurato in quanto spesso si è rivelato arduo porre rimedio a situazioni consolidate che avevano nel frattempo prodotto degli effetti praticamente irreversibili. In tal senso, ritardare ulteriormente la predisposizione di meccanismi istituzionali idonei ad impedire abusi di ogni tipo, spesso compiuti da legittime maggioranze parlamentari, è sicuramente configurabile come un atto doloso teso a mantenere un certo status quo.
Per essere chiari: di fronte alla possibilità di poter “legalizzare”, anche soltanto provvisoriamente, dei “fatti compiuti”, non c'è Carta Costituzionale che tenga. (1)

Ma per cercare di risolvere il tipo di problemi poc'anzi accennati, tra l'altro individuati già da decenni, non c'è mai stata una grande mobilitazione, un forte impegno da parte dei politici; neanche in quest'ultimo periodo nel quale sono divenuti di pressante attualità.
Al contrario, al solo accenno di cambiare la Forma di Governo, si è fatto avanti un tale nugolo di improvvisati statisti da gettare nello sconcerto anche chi potrebbe trovarsi d'accordo con l'idea di mettere mano, in profondità, alla nostra Carta Costituzionale. Ed è paradossale, poi, che di fronte a questa ventata cosiddetta rinnovatrice, portata avanti a colpi di mano e di semplificazioni delle questioni da legittimare a botte di maggioranze occasionali, a ritrovarsi tra le fila dei conservatori più ostinati, in un incredibile – quanto poco credibile – difesa dell'esistente, siano proprio coloro che da anni hanno indicato come prioritario riformare il sistema.
Un paradosso che dovrebbe far riflettere, ma che viene invece usato strumentalmente da parte di chi intende il confronto democratico come un'inutile formalità che fa perdere soltanto tempo, forte di un sistema di garanzie rivelatosi inefficace che ha permesso grande facilità d'azione a chi si è mosso, con fare ostruzionistico e distruttivo, per impedire la naturale evoluzione dell'attuale sistema costituzionale; mentre per chi ha cercato inutilmente di attuare quanto stabilito dalla Carta, i mezzi istituzionali messi a disposizione si sono rivelati soltanto degli impedimenti.
L'improvvisa ricerca di un accordo sul presidenzialismo tentata da D'Alema e Berlusconi, e la vicenda di alcuni referendum – da quello sul finanziamento pubblico ai partiti a quello elettorale – sono poi episodi che hanno palesato tutta la pericolosità di un approccio alle questioni scollegato da preventivi approfondimenti all'interno di tutte le espressioni sociali e legato soltanto a degli interessi da “ceto politico”.
Lo strumento referendario di tipo abrogativo, al quale non si può far altro che aderire o non aderire, non essendo prevista una qualsiasi forma di referendum alternativo con il quale poter proporre delle diverse soluzioni per il medesimo problema, è stato di fatto usato per ottenere deleghe in bianco, legittimazioni di posizioni politiche che andavano ben oltre lo specifico del contendere.
Ed è stato sin troppo facile, per i cultori della “semplicità”, approfittare di una momentanea convergenza d'interessi – forti della travolgente spinta emotiva proveniente dai cittadini, desiderosi di liberarsi e di punire la classe politica che li aveva portati alla rovina – proporre strumentalmente(2) un referendum prendere o lasciare che non dava spazio alle sfumature, agli approfondimenti. Per chi non ha accettato, invece, di dare delle facili ed acritiche adesioni ad un cambiamento che poteva significare un passo indietro (timori ampiamente confermati dalle cronache politiche dei giorni nostri), non è rimasto altro da fare, non avendo i mezzi istituzionali per poter proporre qualcos'altro di concreto, che difendere l'indifendibile, apparendo così come le bestia nera della conservazione.


Note Premessa

1 Un riferimento ad un'esplicita circostanza che conferma questo tipo di timore, può essere individuato nelle vicende legate alla legge Mammì: nata apposta per fotografare, quindi legalizzare, una situazione esistente (situazione consolidatasi, per lo più, attraverso una serie di atti al “limite”, per usare un eufemismo, della legalità), dichiarata anticostituzionale in alcuni suoi aspetti soltanto un anno fa, ma che ormai ha prodotto delle conseguenze di fatto insanabili. E questo sia sotto il profilo del consolidamento di un monopolio privato con conseguente mancato sviluppo di un'emittenza televisiva diffusa, e sia sotto quello della lesione grave a degli irrinunciabili principi democratici: par condicio e conflitto d'interessi.

2La parola al popolo contro il sistema dei partiti!”
Ma come dimenticare che a sostenere con forza il referendum per il passaggio dal proporzionale al maggioritario fu proprio la stragrande maggioranza dei partiti? Probabilmente i numeri per cambiare c'erano già da tempo.
Ma per fregature del genere è meglio evitare di passare attraverso la normale attività legislativa del Parlamento: varando un sistema d'elezione fortemente premiante si potrebbe infatti incorrere nell'accusa di truffa.
Molto meglio l'orgia plebiscitaria con la quale il popolo ha aderito di sua “spontanea volontà”!



La sovranità negata

Nel constatare l'esistenza di limiti che riescono a svuotare del tutto anche una presunta espressione di sovranità piena, sulla carta al limite della democrazia diretta, come il Referendum (tesi poc'anzi accennata e sviluppata nell'appendice), vengono spontanee tutta una serie di riflessioni.
Quali strumenti, ad esempio, ha a disposizione il comune mortale per poter contribuire alla formazione di quelli che potrebbero essere – anche soltanto – i temi da discutere?
Può considerarsi effettiva espressione di sovranità il semplice dire o No a questo o quel progetto di riforma o programma di governo già confezionato?
O piuttosto, non sarebbe più logico poter intervenire nei lavori che poi porteranno alla determinazione del progetto finito?
In altre parole: può, addirittura, restringersi il campo dell'analisi soltanto perché là, nel Palazzo, qualcuno ha già deciso su cosa è bene lavorare e su cosa, quindi, i cittadini potranno poi esprimersi?
Evidentemente no, tanto più nell'attuale situazione politica italiana, dove di punto in bianco dei partiti hanno cercato di portare avanti un progetto di mutamento della Forma di Governo – nella direzione ben precisa dell'elezione diretta del Presidente della Repubblica o del Capo dell'Esecutivo – che mai avevano sottoposto al vaglio degli elettori (e con questo si palesa un altro evidente difetto di garanzie della nostra Carta).
Senza mezzi termini, va detto che certe affermazioni e certi strumenti, indicati come idonei per restituire la sovranità al popolo, sono tanti trucchi atti ad impedire all'elettorato di compiere delle scelte in piena consapevolezza – il più delle volte ponendolo nella condizione di dover decidere in stato “emergenziale”.
Con la scusa che non sarà negata al popolo la possibilità di potersi esprimere riguardo al risultato finale, per l'intanto non gli si dà la possibilità di riflettere su più opzioni; restringendo così il campo delle ipotesi a quei soli progetti in grado di garantire la sopravvivenza di un sistema di governo che antepone alla politica il “tecnicismo” dei mercati.
E pensare che l'art. 49 della nostra Costituzione di tutt'altro parla: Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale.
Ho sempre inteso questo riferimento, “concorrere a determinare la politica nazionale”, come ad un qualcosa che implicasse partecipazione attiva, formativa, propositiva da parte dei cittadini, e non ad un qualcosa che riguardi il semplice votare per dire: “Sì o No ... scelgo questo piuttosto che quello anche se potrebbe non soddisfarmi, di fatto il meno peggio, in quanto non ho altre possibilità per poter articolare le mie intenzioni”.
E da qui parte la riflessione su due altre questioni: il sistema elettorale e la democrazia interna dei partiti.
Ho messo davanti il sistema elettorale per un semplice motivo: potrebbe essere in parte possibile, attraverso i modi di espressione del voto, riuscire a correggere alcune delle distorsioni dei principi di democrazia che normalmente si verificano all'interno dei partiti e che determinano il modo “pilotato” con il quale vengono operate le scelte strategiche e le candidature da sottoporre agli elettori.
Già l'abrogazione della preferenza multipla, ad esempio, aveva lasciato intuire come, per gl'interessi clientelari che potevano svilupparsi all'interno dei partiti (esercitati attraverso la presentazione di candidature fasulle, legate ad una miriade di piccoli interessi locali e clientelari, atte soltanto a portare voti ad altri: al miglior offerente!), fosse divenuto difficile controllare l'articolazione del voto del proprio elettorato che, proprio con la scelta di un unico candidato, poteva riuscire a trovare un momento di espressione che andava oltre la semplice adesione ad un generico programma, potendo in parte indirizzare, preferendo Tizio a Caio (questa volta dei candidati veri e non fasulli, visto che con la preferenza unica ognuno corre per sé e non può portare vantaggi di rilievo ad altri), le strategie del partito votato.
Con l'adesione al maggioritario uninominale sono stati fatti, in tal senso, numerosi passi indietro, essendo l'elettore costretto ad accettare l'unica candidatura espressa dal partito o, peggio ancora, dall'eventuale coalizione nella quale potrebbe essere ancora più difficile riuscire ad identificarsi. Per essere chiari, l'unica possibilità lasciata oggi all'elettore è quella di essere disciplinato e di eseguire alla lettera gli ordini di “scuderia” o... di non votare e quindi di non contare proprio nulla; insomma: prendere o lasciare.
Certo, si potrebbe prendere in esame la possibilità di poter regolamentare la vita interna dei partiti imponendogli il rispetto di un minimo di norme democratiche comuni, e qualcosa in tal senso va sicuramente fatta e al più presto, visti gli eccessi verificatisi negli ultimi tempi, con la nascita di un vero e proprio partito azienda – con tanto di dirigenze politiche direttamente mutuate dai consigli di amministrazione e mai sottoposte al vaglio degli iscritti – o le investiture di candidati a Premier totalmente calate dall'alto; il tutto, è bene ripeterlo, secondo il principio del prendere o lasciare, lasciando beninteso che, grazie al maggioritario, chi non prende non conta.
Ma anche regolamentando la vita interna dei partiti, non verrebbero comunque risolti i problemi per quei cittadini che, non potendo dedicare parte del loro tempo alla politica attiva3, non hanno altri momenti di espressione della loro volontà politica se non quello del voto.
Va quindi data la massima priorità a tutti quegli strumenti elettorali in grado di garantire un esercizio positivo, effettivo della sovranità e che pongano l'intero elettorato nella condizione di non dover sottostare al ricatto del prendere o lasciare.
Che senso ha, infatti, affermare che “la sovranità spetta al popolo” e, al tempo stesso, fare piazza pulita di tutti quei meccanismi istituzionali che dovrebbero garantire l'esercizio di questo diritto?
Bisogna quindi cercare di capovolgere, prima di affrontare le singole questioni, la logica con la quale negli ultimi anni si è cercato di risolvere i problemi riguardanti l'efficienza dell'azione di governo.
C'è un'assuefazione totale, una sorta di pensiero unico che ha cercato e che cerca di normalizzare una realtà concreta, fatta di profondi contrasti sociali, agendo sul terreno dell'ingegneria costituzionale.
Come non vedere la profonda vena antidemocratica che c'è nel voler costringere gli elettori ad aderire al bipartitismo, al bipolarismo?
Una semplificazione delle questioni che è a dir poco sconcertante, perché fondata sull'assunto che il corpo elettorale non può e non deve quindi avere la possibilità di articolarsi in tutte le sue sfumature.
Anzi, meno si articola e meglio è. Il tutto nell'illusione che attraverso questa semplificazione sia possibile realizzare un principio dell'alternanza fondato sulla corrispondenza effettiva tra l'azione di governo ed i programmi passati al vaglio degli elettori.
Un'illusione si è detto, perché è un'illusione credere che gli elettori possano punire una data coalizione al Governo, che non fosse riuscita a risolvere i problemi per la risoluzione dei quali era stata eletta, secondo un principio dell'alternanza che non tiene conto che determinate scelte politiche, determinati contrasti sociali, non possono esprimersi attraverso delle logiche tipicamente interclassiste.
Con quale criterio, infatti, si può pensare che l'elettore eventualmente deluso possa votare chi determinate scelte non le fa, l'altra parte, perché “che bello, c'è l'alternanza!”, è un mistero ancora tutto da scoprire.
Piuttosto, proprio per cercare di determinare quanto più possibile la corrispondenza tra i programmi di governo ed i programmi passati al vaglio degli elettori, bisognerebbe creare le condizioni che permettano, attraverso l'espressione del voto, di mandare a casa quei dirigenti politici che non si fossero mostrati in grado di praticare le soluzioni indicate – o meglio, subite ed accettate – dai propri elettori, senza però dover per questo danneggiare la coalizione di provenienza. In mancanza di ciò, infatti, non si realizza nessun principio, né quello della responsabilità e né quello dell'alternanza, in quanto, in una logica bipolare, è più facile accettare di turarsi il naso, piuttosto che veder prevalere lo schieramento opposto.
Ed è da questo “atteggiamento elettorale”, praticamente dovuto, che scaturisce un meccanismo paradossale. Qualsiasi accordo necessario per vincere, infatti, potrà facilmente essere fatto digerire ai propri elettori; accordi che, inevitabilmente, premieranno in modo eccessivo le richieste delle formazioni di centro.
Un bipolarismo più di facciata che reale, quindi, fondato su un sistema di confronto fra Poli politici schizofrenici: opposti l'uno all'altro sul piano strategico, ma programmaticamente convergenti al centro.

Ma il maggioritario non costituisce, da solo, un veicolo sicuro con il quale determinare un sistema bipolare, fortemente convergente verso le posizioni di centro, efficiente sul piano della stabilità di governo; come del resto ha dimostrato l'esperienza italiana.
Per superare l'irriducibile frammentazione politica4 , che ad esempio ha tenuto sulle spine il Governo Dini – sempre sull'orlo del precipizio a causa della presenza, nell'ambito delle forze elette nella coalizione progressista, di Rifondazione Comunista – potrebbe esserci bisogno di un salto di qualità del principio maggioritario.
Ed ecco allora divenire indispensabile, per il laboratorio politico Italia, determinare, a “scelta” (le virgolette sono d'obbligo): l'elezione diretta dell'Esecutivo o del Capo del Governo contestualmente alla maggioranza parlamentare che lo sosterrà; oppure di un Presidente con funzioni governative affiancato da un Parlamento eletto con un sistema maggioritario, preferibilmente a doppio turno.
È questo salto di qualità dell'affermazione del principio maggioritario, questa esasperazione del bipolarismo, per di più soltanto formale, che deve farci riflettere; di più ed oltre le necessarie considerazioni riguardo ai facili rischi di deriva antidemocratica.
A chi si sforza di dimostrare che è tecnicamente possibile realizzare un presidenzialismo con forti garanzie per la tenuta democratica del sistema, va risposto che è il principio della rappresentanza negata ad ampi settori della società, indissolubilmente implicito in qualsiasi proposta di riforma costituzionale che tenda all'elezione diretta dell'Esecutivo, che non può essere accettato.

Va inoltre rifiutato il modo (il)logico di procedere, di fronte a dei problemi concreti, che non tiene nel giusto conto gli insegnamenti venuti da quest'ultimo periodo della vita politica italiana.
Con una superficialità a dir poco disarmante, si continua ad interpretare a proprio uso e consumo una realtà concreta, che non lascia spazio ad equivoci, chiaramente contraddistinta da una frenetica attività politica fondata su di una mera realizzazione di accordi elettorali che permettano di battere l'avversario; per poi arrivare, soltanto dopo, a discutere dei programmi “possibili”.
La colpa di ciò risiederebbe, per alcuni, nel persistere di una quota proporzionale; per altri, invece, nei ricatti politici che i partiti maggiori sono costretti a subire da parte di quelli minori a causa del turno unico.
Ma un'analisi più approfondita mostra chiaramente come si tratti di valutazioni politiche di comodo e poco legate alla realtà dei fatti. Entrambe le soluzioni proposte, infatti, abolizione della quota proporzionale e doppio turno, preludono soltanto ad un appiattimento dei Poli verso posizioni di centro, indipendentemente dal come questo si realizzi – con 100 o con 2 partiti non importa – purché si determini un sistema di Governo non condizionato, per la risoluzione delle grandi questioni, dalla politica; ponendosi così in un perfetto stato di sudditanza di fronte alle esigenze tecniche dei mercati.
E ciò è tanto più chiaro quanto più si evita di approfondire le questioni, giocando sempre al rialzo, ponendo sempre nuovi obiettivi da raggiungere per portare a compimento la cosiddetta democrazia maggioritaria. Ma che sia proprio la situazione politica italiana, ad indicare come superficiali le giustificazioni addotte da chi si ostina a voler proseguire verso il compimento di una presunta democrazia maggioritaria, non viene preso nella minima considerazione.

Se soltanto si considera che per la quota proporzionale alla Camera il mattarellum prevede la clausola di sbarramento al 4%5, è paradossale dover rilevare che è stato soltanto grazie agli accordi elettorali, stipulati proprio per la quota maggioritaria, se oggi dei partitini con meno del 2% possono occupare dei seggi in Parlamento ed avere avuto, come ai tempi della prima Repubblica, degli incarichi di Governo... ma ce la ricordiamo la composizione del Governo Berlusconi?!
In altre parole, dovrebbe essere ormai chiaro che è per acquisire i pochi voti necessari per vincere che i partiti maggiori sono costrette a doversi “alleare”, prioritariamente, con le forze minori di centro, contribuendo così a tenerle in vita.
Non tutte le forze politiche minori, infatti, hanno le stesse possibilità di ricatto nei confronti delle formazioni maggiori; anzi, alcune di esse, pur se più significative, non ne hanno proprio.
È triste dover constatare che quanto più una forza politica è dotata di qualità trasformistiche, potendosi indistintamente schierare da una parte come dall'altra, tanto più conta nei confronti di chi, con onestà, persegue coerentemente le proprie idee.
Una coalizione al 45%, infatti, che sa di scontrarsi con un'altra coalizione al 40%, potrebbe benissimo permettersi il lusso di perdere una forza politica che rappresenti il 4% dell'elettorato e vincere lo stesso le elezioni, a patto che... a patto che quel 4% non passi dall'altra parte.
Ed è per questa logica che un partito al 7%, come Rifondazione, laddove fosse abolita del tutto la quota proporzionale, potrebbe rischiare di sparire dal panorama politico parlamentare. Al contrario, partiti come la Lega, Patto Segni o cespuglietti vari del centro (che il più delle volte si moltiplicano proprio in prossimità delle elezioni), avendo la possibilità di tenere inchiodati i partiti maggiori a degli accordi elettorali dell'ultima ora, possono facilmente imporre l'elezione di numerosi candidati ed ambire a dei posti di Governo.

Paradossalmente, con il maggioritario si è data più forza proprio a quei partiti che prima, con il proporzionale, potevano sì imporre delle condizioni a chi cercava di formare dei Governi di coalizione, ma soltanto dopo aver conseguito un risultato elettorale minimo e comunque soltanto nel caso si fossero rivelati dei “numeri necessari”.
Oggi s'impongono già da prima, nella fase della scelta dei candidati da far eleggere: oggi bisogna addirittura garantirgli l'elezione!

Con l'introduzione del doppio turno, a differenza di quanto si è soliti credere, mentre la forza di ricatto dei partiti di centro potrebbe rimanere più o meno immutata6, a seconda del tipo di doppio turno adottato, la tendenza sostanziale delle posizioni politiche è comunque praticamente destinata ad accentrarsi maggiormente.
È evidente che per le coalizioni maggiori sarà via via più opportuno e facile elaborare programmi di governo più vicini alle posizioni dell'elettorato di centro – comunque decisivo per vincere le elezioni in un sistema maggioritario – potendo rinunciare, per il primo turno, del consenso elettorale di quei partiti collocati in modo netto e non intercambiabile all'interno delle classiche divisioni politiche fra destra e sinistra, ben sapendo che poi questo consenso potrà essere riassorbito nel secondo turno.

Alla fine di tutte queste considerazioni, credo sia lecito porre una questione di democrazia: con un sistema di rappresentanza politica verso il quale ci stiamo avviando, e che per molti suoi aspetti è già vigente, ha ancora un senso parlare di “libere elezioni”?
O piuttosto, non ci si troviamo di fronte ad una raffinata dittatura (di una minoranza) di centro?

 

Note La sovranità negata

3 Per tanti degnissimi motivi, come quello banalissimo di dover far quadrare i conti; problema di drammatica attualità in una società nella quale i due terzi della popolazione si barcamena tra lo stato di povertà e l'incertezza del futuro.

4 Ma non tanto quella costituita dai soliti partitini di centro dell'uno o del due percento, ai quali il sistema maggioritario riesce ancor meglio a garantire la possibilità di arrivare ad occupare posti di governo; bensì quella più consistente e radicata nella società costituita da realtà che, per proprie caratteristiche antagonistiche, immanenti al sistema di relazioni economico-sociali dei sistemi capitalistici, non si prestano ad essere “normalizzate” in una logica di concertazione dei contrasti sociali che pone le esigenze dell'impresa come prioritarie a tutto. Un'operazione “tecnicista”, chiaramente “sovra-strutturale”, con la quale nascondere ed annullare, nelle forme “rappresentate” della società reale, la presenza d'interessi incompatibili con le “esigenze tecniche” dei mercati.

5 Per il Senato, non essendoci neanche la seconda scheda, la possibilità di acquisire seggi attraverso il riparto proporzionale è normalmente preclusa ben oltre il 4%.
Nelle elezioni del 1994, soltanto in Lombardia fu possibile assegnare un seggio con meno del 4%, e precisamente ai Riformatori di Pannella con il 3,8%, e questo grazie all'alto numero di seggi spettanti a questa Regione, 47, dal quale discende una conseguente alta ripartizione di seggi proporzionali, 12.
In altre circostanze, il 13%, ottenuto da AN in Friuli Venezia Giulia, o il 9,3%, sempre ottenuto da AN in Liguria, non sono stati sufficienti per ottenere dei seggi con il riparto proporzionale (fonte dei dati: Avvenimenti del 28/2/96).

6 Gli accordi di desistenza non sono infatti una peculiarità esclusiva dei sistemi a turno unico; anzi, nel doppio turno, con i risultati della possibile vittoria o sconfitta tra le mani, è più facile essere costretti a dover cedere ai ricatti.



Fase Costituente – Assemblea Costituente

Capitolo revisionato (novembre 1996).

Le ultime vicende e l'ulteriore approfondimento delle questioni attraverso la discussione, sempre viva ed innovativa nelle diverse aree di confronto presenti nel mondo telematico, mi hanno portato a rivedere e ad approfondire alcune parti di questo capitolo. Ho ritenuto opportuno, in primo luogo, per meglio precisare e distinguere quanto qui sostenuto dall'idea dell'Assemblea costituente portata avanti oggi con forza da Segni e, a fasi alterne, sostenuta dal Polo delle libertà, aggiungere al titolo del capitolo la voce Organo di revisione costituzionale. Argomento già presente nella prima stesura, ma che, per la brevità delle argomentazioni e per una semplificazione eccessiva dei termini usati, poteva essere facilmente equivocato.

 

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Fase Costituente – Assemblea Costituente – Organo di revisione costituzionale

Di fronte all'ipotesi di accordo fra D'Alema e Berlusconi, riguardo ad un progetto di revisione costituzionale nel senso del semipresidenzialismo francese, è incredibile come in pochi si siano chiesti se vi fossero le condizioni e le garanzie sufficienti per dare vita ad una Fase Costituente con il precedente Parlamento eletto il 27 marzo del 1994 (le stesse considerazioni vanno chiaramente fatte anche per l'attuale Parlamento, che si è addirittura concretamente attivato per cambiare tutta la seconda parte della Costituzione con l'approvazione, in prima lettura, di una legge Costituzionale di dubbia legittimità).
Del resto, chi voleva perseguire l'accordo aveva tutto l'interesse a non mettere in evidenza le eventuali crepe esistenti nel sistema di garanzie offerto dalla nostra Costituzione; anzi, è proprio in queste crepe che si è cercato d'incuneare tale accordo.
Certo, l'art. 138 permette l'adozione di leggi di revisione costituzionale seguendo un procedimento aggravato; ma, come altri articoli della nostra Costituzione, presenta un rovescio della medaglia ambiguo, per quello che non dice espressamente e che può essere di fatto variamente interpretato, in quanto non è ben chiaro quanto queste modifiche possano intervenire con profondità, al punto tale da riuscire a cambiare con un colpo solo la Forma di Governo (e non potrebbe essere altrimenti, non essendo concepibile un intervento per tappe in quanto si andrebbe inevitabilmente ad intervenire sulle attribuzioni di ogni singolo Potere) e quindi, di fatto, a stravolgere l'impianto generale di tutta la Parte II – andando indirettamente ad influire, con ogni probabilità, anche sulla Parte I – configurandosi così più come una revisione complessiva piuttosto che parziale.
E questa constatazione dovrebbe far riflettere coloro che ancora si ostinano, timorosi di un possibile salto nel buio, a non voler prendere in considerazione la possibilità di prevedere, regolamentandole nero su bianco, delle ipotesi di revisione costituzionale molto profonde; visto che comunque potrebbero già essere praticabili senza che però si possa disporre del giusto corredo di garanzie.
Si deve poi tenere conto che, con il passaggio dal proporzionale al maggioritario, la principale garanzia, costituita dal dover conseguire una maggioranza parlamentare qualificata, per non essere costretti a dover sottoporre le leggi di modifica costituzionale ad un referendum popolare, è praticamente venuta meno. Inoltre, la facilità con la quale l'attuale sistema elettorale permette ad una minoranza di ottenere la maggioranza parlamentare, potrebbe indurre delle risicate maggioranze parlamentari, forti dell'apparato di Governo e magari anche dei media, ad intraprendere la via plebiscitaria e trasformare così il referendum previsto dall'art. 138 da strumento posto a tutela delle minoranze a strumento pienamente asservito alle vocazioni plebiscitarie delle maggioranze occasionali.
Per attenuare la portata di questi effetti si potrebbe, è vero, riformare l'art. 138 prevedendo una maggioranza uguale o di poco inferiore ai due terzi per approvare gli interventi di revisione costituzionale. Ma nel limitare a questo provvedimento la riforma dell'art. 138, non verrebbe data una soluzione ai nuovi problemi, o per meglio dire, ai guasti introdotti dal sistema elettorale di tipo maggioritario. Primo su tutti: la totale assenza, nei sistemi di rappresentanza parlamentare di tipo bipolare, di tutte quelle forze minoritarie non in grado di trovare un'adeguata collocazione all'interno dei due schieramenti maggiori. Sia la maggioranza di Governo che l'unica opposizione presente in Parlamento, infatti, potrebbero ben trovarsi d'accordo e riuscire quindi a riformare il sistema in una data direzione forti dell'assenza delle ragioni di una diversa opposizione non rappresentata a causa degli effetti maggioritari.
E per avere chiaro questo punto, credo che basti pensare all'ipotesi di un Parlamento senza la Lega, Rinfondazione comunista, i Comunisti Unitari ed i Verdi per ritenere insufficiente una riforma dell'art. 138 che non prevedesse, per le revisioni costituzionali, l'adeguata rappresentanza, e quindi anche un'effettiva capacità d'intervento emendativo, di tutte le espressioni politiche della società. In assenza di queste forze, per tornare all'attualità dei nostri giorni, con ogni probabilità la discussione sulle riforme istituzionali subirebbe un appiattimento verso le sole questioni poste dalle ipotesi di accordo fra D'Alema e Berlusconi.

Ma vediamo di approfondire l'analisi partendo proprio dalla lettura dell'art. 138.

Art. 138 - Le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione. Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. La legge sottoposta a referendum non e` promulgata, se non e` approvata dalla maggioranza dei voti validi. Non si fa luogo a referendum se la legge e stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti.

Come si vede, l'articolo non accenna nulla riguardo al tipo di revisione della Costituzione che possa essere ammessa, se cioè soltanto di tipo parziale e non anche "generale". Tra l'altro, la presenza dell'art. 139, che esclude che la forma repubblicana possa essere sottoposta a revisione, dà ampio margine di respiro a tutte quelle interpretazioni che tendono ad escludere l'esistenza di vincoli all'eventuale attività di revisione che non siano espressamente enunciati, come, per l'appunto, è il caso del 139.
Inoltre, di fronte a delle contestazioni facenti riferimento ad un'attività giuridica interpretativa, deve aggiungersi che non è affatto acquisito che le leggi costituzionali in genere possano essere assoggettate al controllo della Corte Costituzionale se non per i soli vizi formali, potendo così rimanere esclusi eventuali giudizi sul merito7.
Quindi, di fronte ad eventuali colpi di mano operati da un Parlamento "legittimo", anche se eletto con sistema maggioritario, è dubbio che si possa intervenire.
Fatta questa premessa, è forse però più opportuno provare ad esaminare dei possibili casi concreti.

Supponiamo, cioè, che seguendo la procedura descritta nell'art. 138 venga abrogato il secondo comma dell'art. 3:
È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese. Perché prendere questo articolo come esempio?
Ma perché, è forse bene ripetere, al di là delle interpretazioni giurisprudenziali tutte da verificare non sta esplicitamente scritto da nessuna parte che la Costituzione non possa essere revisionata anche relativamente a ciò che è contenuto nella PRIMA PARTE.
È evidente, allora, che in linea di principio il Parlamento potrebbe tranquillamente sentirsi pienamente legittimato ad intraprendere l'abrogazione dell'articolo in questione od anche di altri. E con questo vorrei dare una prima risposta a chi teme che, attraverso l'elezione di un apposito Organo di revisione diverso dal Parlamento, si possa correre il rischio di intendere questa elezione come un particolare conferimento di legittimità tale da permettere di mettere mano anche alla PRIMA PARTE della Costituzione.
Già ora, chi potrebbe impedirlo?
Forse un intervento del Presidente della Repubblica (vedi più avanti in Tutela dei diritti e controllo di legalità), che però potrebbe comunque non arrivare.
Gli eventuali e successivi controlli di costituzionalità?
Mi si permetta di definirla una pia illusione, e questo al di là della presa d'atto che la cosa è ancora tutta da dimostrare anche per la giurisprudenza.
Supponiamo, infatti, che l'art. in questione venga abrogato con una maggioranza inferiore ai due terzi e che, partendo da questo risultato, venga attivato, magari proprio su iniziativa della stessa maggioranza, il referendum popolare (la parola al Popolo!).
Si svolge il referendum e... e una volta che il referendum dovesse confermare le scelte della maggioranza parlamentare, ma dove la troviamo una Corte Costituzionale in grado di mettere in discussione una pronuncia popolare?
E se anche la troviamo, il giorno dopo c'è la guerra civile.

Già ora c'è la difficoltà a rendere esecutiva una sentenza della Corte, relativamente alla Legge Mammì, soltanto perché successivamente alla sentenza c'è stato un pronunciamento referendario di verso opposto; figuriamoci se la sentenza fosse stata emessa dopo: si sarebbe gridato al golpe.
In altre parole, in mancanza di limiti certi relativamente al potere di revisione (l'attuale art. 138!) tutto potrebbe essere possibile laddove dovessero venire ad intervenire tutta una serie di fattori.
E non dimentichiamo che il Polo, durante l'ultimo periodo della campagna elettorale, non si è mai fatto timore di dichiarare che, nel caso di vittoria elettorale, avrebbe proceduto alla revisione della Costituzione a colpi di maggioranza parlamentare e di referendum.

Ma c'è un altro motivo di profonda preoccupazione, che vale in generale e che le ultime vicende hanno dimostrato quanto sia fondato: con quale mandato il precedente (ma anche l'attuale) Parlamento poteva permettersi di mettere in piedi una Fase Costituente?
Nessuno! Come per il 21 aprile di quest'anno (1996), anche il 27 marzo del 1994 non venne attribuito nessun tipo di delega, da parte degli elettori, per mediare sul presidenzialismo o sul suo contrario; anche perché, sino ad oggi, nessuno si è mai espresso con chiarezza (se non ricorrendo a delle vaghe formule) riguardo al come riformare in profondità la nostra Costituzione.
Ma anche riguardo a ciò, nessun vincolo è posto dall'art. 138.

Appare allora evidente come sia necessario intervenire al più presto sull'art. 138, e questo proprio per definire con chiarezza tutte le opzioni di revisione possibili e, soprattutto, le garanzie a tutela di tutti: in primo luogo, per usare un'espressione tanto cara ai politici del nuovo che avanza, a tutela del popolo sovrano, che dovrebbe poter decidere non soltanto riguardo al risultato finale, ma anche sui possibili indirizzi che in linea di massima dovrebbero essere seguiti; in secondo luogo, per porre degli adeguati livelli di salvaguardia relativamente alle sezioni riguardanti i Principi fondamentali e la Parte I; ed infine, per permettere alle minoranze di poter essere rappresentate al meglio al fine di poter intervenire attivamente in tutte le fasi dei processi di revisione costituzionale.
E non è da ritenere un caso se la giovane Costituzione spagnola, nata dopo gli anni della dittatura franchista, preveda un particolare procedimento di revisione costituzionale, di tipo generale o riguardante alcuni Titoli, connesso ad uno specifico mandato elettorale8; come anche avviene in quella belga, dove la conferma del mandato è addirittura richiesta per qualsiasi modifica9.

Sarebbe inoltre auspicabile – oltre che aderire ad un tipo di previsione di revisione costituzionale che tenesse conto di uno specifico mandato costituente –, vista la natura del sistema elettorale attualmente adottato che permette a delle minoranze elettorali di poter ottenere larghe maggioranze parlamentari, investire del potere di revisione generale o per dei particolari Titoli un apposito Organo di revisione eletto con metodo proporzionale e distinto dal Parlamento ordinario.
Per essere chiari (e ci si rivolge ai sostenitori del sistema maggioritario): un conto è congegnare un sistema elettorale che possa comunque permettere alla minoranza più qualificata di poter governare; un altro conto è utilizzare gli stessi numeri per cambiare le regole del gioco, nella totale assenza di critica da parte della somma delle diverse minoranze escluse dal Parlamento dal meccanismo elettorale.
Inoltre, la previsione di un diverso Organo, per le revisioni costituzionali in genere o soltanto di un certo rilievo, dovrebbe riuscire a correggere le possibili forzature della volontà dei cittadini laddove questi fossero costretti a scegliere un candidato che potrebbe essere considerato buono per la normale attività parlamentare e di governo, ma poco affidabile per le questioni di revisione costituzionale, o viceversa.
Una delle maggiori storture dei sistemi bipolari, infatti, è che una buona parte degli elettori va a votare turandosi il naso per esigenze di coalizione... "altrimenti vincono gli altri!".
Facendo un esempio concreto relativamente alle ultime elezioni di aprile, basti pensare agli elettori di Rifondazione che si sono ritrovati ad essere determinanti nell'inviare in Parlamento molti deputati dell'Ulivo che, in tema di riforme, si sono rivelati "peggiori" dei candidati della destra che furono sconfitti nei confronti diretti.
Ed è proprio in riferimento a quest'ultima considerazione che è divenuta urgente la previsione di un Istituto correttivo relativamente ad un uso improprio, da parte dei parlamentari, dei consensi ricevuti durante le elezioni di tipo maggioritario per il governo del Paese.
E quale potrebbe essere un Istituto correttivo se non l'elezione di un diverso Organo, su base proporzionale, che possa rimettere in discussione, o confermare, le scelte operate dal Parlamento nato dal maggioritario?

Ma non basta. Una volta eletto, l'Organo in questione non dovrebbe poter deliberare una proposta di revisione "eccedente" l'oggetto per il quale i cittadini sono stati chiamati ad esprimersi attraverso la scelta dei rappresentanti.
Va quindi previsto un controllo preventivo di costituzionalità sull'oggetto e sul merito dell'oggetto.
Da un lato bisogna infatti verificare che la revisione non sia intervenuta direttamente su questioni per le quali l'Organo non era stato istituito. Dall'altro lato va verificato che non ci sia contrasto tra gli effetti della revisione e le altre norme della Costituzione non sottoposte a revisione; intendendo questo contrasto un eccesso di revisione relativamente all'oggetto per il quale l'Organo era stato istituito ed eletto.
Perché un controllo di costituzionalità preventivo?
Perché dopo il pronunciamento referendario, come già detto, sarebbe troppo tardi. Sarebbe comunque auspicabile, come obiettivo minimo, prevedere una qualche forma di controllo preventivo di costituzionalità anche senza far riferimento all'attività di un eventuale Organo di revisione, e questo relativamente al contrasto che una revisione costituzionale fatta attraverso il vigente art. 138 potrebbe avere con altri articoli non sottoposti a revisione.
Controllo preventivo per evitare che l'eventuale pronunciamento referendario su di un dato progetto di revisione possa poi essere ritenuto estendibile, relativamente agli effetti materiali, anche ad altri articoli non sottoposti a revisione e con i quali potrebbe verificarsi contrasto. Più o meno per evitare quello che è avvenuto con l'introduzione di un sistema semi maggioritario attraverso un referendum popolare, per cui da più parti si è sostenuto che la Costituzione andava interpretata ed adeguata alla luce della (presunta) volontà popolare che con quel referendum si era espressa. Ed è su questa base, infatti, che il Presidente Scalfaro fu attaccato dal Polo, non avendo automaticamente sciolto le Camere in occasione della caduta del Governo Berlusconi (va detto, però, che in questo genere di critica il Polo si è trovato, direttamente o indirettamente, affiancato da diversi settori della sinistra).

Infine, nel regolare le revisioni costituzionali si dovrebbero prendere degli accorgimenti in grado di impedire i colpi di mano; ma, soprattutto, che il Paese possa essere continuamente chiamato a spaccarsi in due sulle sole proposte della maggioranza.
Non credo che ci siano molte soluzioni se non il prevedere la possibilità, laddove una maggioranza risicata volesse affidare il confronto istituzionale alla lotteria dei referendum, di sottoporre a consultazione referendaria anche una proposta di minoranza.
Spesso, infatti, delle brutte proposte di cambiamento possono facilmente avere seguito tra la maggioranza dei cittadini laddove non vi sia una diversa possibilità di scelta se non quella di lasciare tutto immutato.
Basti vedere come è stato demagogicamente utilizzato negli ultimi anni il referendum di tipo abrogativo: "Contro la conservazione eccovi qui la possibilità di cambiare!"
E dimostrare che si cambiava in peggio è stato sicuramente difficile, se non impossibile, non potendo opporre una diversa possibilità di scelta che non fosse il lasciare tutto immutato.
Il prevedere una proposta di minoranza, invece, laddove la revisione fosse approvata da meno dei due terzi dell'Organo di revisione, dovrebbe consigliare di evitare, all'eventuale risicata maggioranza occasionale, di imbarcarsi in un'avventura istituzionale che potrebbe concludersi con l'esatto opposto.
Fatta questa breve disamina dei guasti introdotti dal sistema maggioritario e delle possibili soluzioni per porvi rimedio, c'è ora l'esigenza di fare i conti con la realtà di una Fase costituente che risulta di fatto essere già stata avviata e che potrebbe trovare una sua concretezza di risultati attraverso i lavori della Commissione bicamerale ed il Referendum unico in via di istituzione dalla Legge costituzionale già votata in prima lettura i primi di Agosto.
Dopo aver fortemente criticato questa Legge, anche da parte di settori della sinistra, che in prima lettura avevano invitato ad esprimersi con voto contrario, c'è ora l'orientamento a prendere parte attiva a questa Fase costituente accettando di fatto come legittima la procedura adottata.
E paradossalmente, uno dei maggiori motivi a sostegno di questa scelta (illegittima) viene indicato nella necessità di opporsi ai tentativi illegittimi della destra di istituire un'Assemblea Costituente.
La cosa lascia a dir poco sconcertati, essendo estremamente difficile riuscire a trovare sostanziali differenze tra la Bicamerale e l'Assemblea Costituente proposta oggi con forza da Segni e Cossiga e a fasi alterne rilanciata con poca convinzione dai leader del Polo (forse perché anche loro poco sicuri di come potrebbe andare a finire; più certi, invece, dei ricatti che possono imporre ad un PDS fortemente affamato di architetture costituzionali in grado di fargli assumere una posizione egemone nell'ambito del centrosinistra).
Entrambe le procedure di revisione, infatti, verrebbero ad intervenire sulla Costituzione come momento eccezionale, una sorta di passaggio epocale. Per cui per entrambe verrebbero, anzi no, vengono(!) tollerate soluzioni eccezionali: vedi soprattutto il referendum unico, imposto dalla destra, per l'appunto previsto dalla legge costituzionale che istituisce la Bicamerale.
Ma evidentemente, ancora una volta si preferisce rischiare di cadere in errore, riproponendo il solito e controproducente atteggiamento tattico che, affrontando i problemi non dal lato dell'aderenza ai princìpi ma guardando ai risultati ottenibili in base ai rapporti di forza di volta in volta in campo, finisce per ridurre tutta l'iniziativa politica ad una sorta di vivere alla giornata le questioni che si impongono all'agenda.
Anziché guardare alla sostanza del problema politico, se sia cioè legittimo avviare una profonda fase costituente con le attuali regole e garanzie, ci si scontra su due ipotesi di lavoro sostanzialmente identiche sotto il profilo dei modi e del livello d'intervento di revisione che comunque verrebbe apportato alla Carta Costituzionale.
In altre parole, anziché affrontare la questione degli strumenti di revisione sotto il profilo del dover garantire i diritti delle minoranze nei processi di revisione, si guarda ai mezzi come a delle possibili scorciatoie e con un occhio puntato agli equilibri del momento.
La destra, da un lato, sapendo di godere di un buon consenso tra la gente riguardo al presidenzialismo (e questo anche grazie alle precedenti posizioni tattiche assunte dalla sinistra, che hanno fatto da spalla alla "semplicità" di tutte quelle possibili soluzioni tendenti a ridurre i "conflitti della democrazia" ad un più "efficiente" totalitarismo della maggioranza), spinge verso la costituzione di un'Assemblea Costituente senza alcun limite riguardo all'oggetto della revisione; e forte di questa posizione cerca di vincolare (o per meglio dire: ricattare il centrosinistra) la nascita della Commissione Bicamerale ad un progetto di revisione già precostituito ed indirizzato verso l'elezione diretta del Presidente o del Premier.
Dall'altro lato, forse perché timorosa di perdere i possibili frutti derivanti da una certa gestione del "potere contrattuale" oggi in mano, anche quella parte della sinistra, che sinora aveva posto come principio irrinunciabile il rispetto delle garanzie, ha deciso di abbandonare ogni remora e di aderire anch'essa all'idea che sia possibile avviare una Fase costituente attraverso il percorso delineato con la legge costituzionale istituente la Commissione Bicamerale ed il plebiscitario referendum unico.
I rischi di tale "rincorsa degli eventi" sono sotto gli occhi di tutti.
Una volta accettato questo percorso di revisione, infatti, non ci sarebbe più alcun modo per poterne contestare l'illegittimità.
Di più, verrebbe meno la possibilità di poter immediatamente denunziare, di fronte ai cittadini, l'illegittimità della fase costituente avviata attraverso il ricorso, laddove la legge costituzionale in questione non venisse approvata con la maggioranza dei 2/3, di un referendum che avrebbe delle chiare parole d'ordine: "No! alla Bicamerale lesiva delle garanzie e dei diritti delle minoranze; NO! all'uso plebiscitario dello strumento referendario".
Diversamente, lasciare la possibilità del ricorso al referendum ad alcuni settori della destra, significherebbe dover confrontarsi esclusivamente su altre parole d'ordine (Contro la Bicamerale delle segreterie dei partiti - per l'Assemblea costituente) ed essere così poi costretti, per l'ennesima volta, a dover difendere l'indifendibile.
Va quindi avviata una diversa riflessione riguardo alle urgenze in campo, escludendo qualsiasi coinvolgimento e subalternità alla contrapposizione che vede sia la destra che il centrosinistra uniti nel voler stravolgere la Costituzione senza prima aver delineato un giusto corredo di regole atto a garantire il diritto delle minoranze a poter prendere parte attiva ai processi di revisione costituzionale.

Bisogna riportare alla "normalità" i rapporti con le istituzioni, escludendo con forza che possano esistere motivi di eccezionalità in grado di "giustificare" le deroghe ai princìpi.
Bisogna uscire, una volta per sempre, dalla logica dell'"emergenza" per tornare alla certezza delle procedure.
Certezza delle procedure che potrebbe anche voler dire "passaggi storici possibili"; ma dove i "passaggi storici possibili" ... nel pieno rispetto, però, delle garanzie.
Sia con la Bicamerale che con l'Assemblea costituente proposta dalla destra, invece, sono proprio le garanzie a venire meno.

 

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Si vuole qui concludere questo capitolo facendo un elenco, per punti, di una possibile revisione dell'art. 138.

1) Nel caso di proposta di revisione della Costituzione che riguardi un complesso organico di norme o anche un solo articolo contenuto nella Prima Parte, adottata da ciascuna Camera a maggioranza dei tre quinti, si procede all'elezione di un apposito Organo di revisione costituzionale.

2) L'organo di revisione è eletto con metodo proporzionale e non prima di 6 mesi dalla data di adozione del progetto di revisione.

3) Per i tre mesi precedenti l'elezione dell'Organo di revisione debbono essere garantiti gli accessi ai media d'informazione per tutte le liste che presenteranno dei candidati.
. Tutte le liste dovranno godere del medesimo spazio informativo sui canali televisivi e radiofonici siano essi pubblici che privati. Per il mese precedente le elezioni, le TV private dovranno comunque garantire una programmazione di tribune politiche non inferiore a ... ore settimanali. Anche per la carta stampata valgono le medesime regole di cui sopra.
. Nessuna lista potrà usufruire di spazi promozionali eccedenti ....; nessun candidato di lista potrà usufruire di spazi promozionali eccedenti ...
. Un'apposita commissione di vigilanza nominata per un terzo dalla Corte Costituzionale, per un terzo dal Parlamento e per un terzo dai Consigli regionali potrà sanzionare con efficacia immediata la sospensione degli abusi relativamente ai punti precedenti.

4) L'organo di revisione potrà deliberare soltanto sul complesso di norme precedentemente fissato dal progetto di revisione adottato dalle Camere.
. I lavori dell'Organo di revisione dureranno ... (almeno 6) mesi.
. Ai lavori dovrà essere garantito il massimo di pubblicità presso gli organi d'informazione, dando pari spazio a tutte le liste presenti, indipendentemente dalla loro consistenza numerica.

5) Dopo la definitiva approvazione da parte dell'Organo di revisione della proposta di revisione è attivato un controllo preventivo di costituzionalità, con particolare riferimento all'oggetto della revisione fissato dalla proposta di revisione adottata precedentemente da ciascuna Camera e relativamente al contrasto con altre norme non sottoposte a revisione dal progetto in questione.
. Le parti del progetto di revisione rigettate dalla Corte Costituzionale decadono. In tal caso l'Organo di revisione ha un mese per ridefinire e votare una nuova proposta di revisione da sottoporre nuovamente ad esame della Corte Costituzionale. Nel caso la Corte Costituzionale rigetti nuovamente alcune parti del progetto, l'Organo di revisione potrà soltanto decidere se approvare nuovamente il progetto di revisione senza le parti rigettate dalla Corte non essendo ammessi ulteriori interventi legislativi. Nel caso l'Organo di revisione non approvi il progetto di revisione residuo, il progetto ed ogni procedura di revisione decadono.
. Per la parti della proposta di minoranza (di cui al secondo comma del punto 6) rigettate dalla Corte Costituzionale non sono ammesse modifiche ed è consentito soltanto il ritiro della proposta di minoranza.

6) Il progetto di revisione non rigettato dalla Corte Costituzionale è sottoposto a referendum per la definitiva approvazione.
. Se il progetto di revisione è stato approvato con meno dei due terzi, è permessa la presentazione di una sola proposta di minoranza da sottoporre anch'essa a referendum. Anche questa proposta di minoranza deve aver prima ricevuto il via libera (di cui al terzo comma del punto 5) da parte della Corte Costituzionale.
. Per i progetti di revisione approvati con i due terzi non è ammessa proposta di minoranza da sottoporre a referendum.
. I cittadini, contestualmente al voto dato alle proposte di revisione dell'Organo di revisione (nel caso cioè debbano esprimersi anche sulla proposta di minoranza), si pronunciano anche sulle vecchie norme. Laddove le vecchie norme non vengano abrogate a maggioranza dei voti validi espressi dalla maggioranza degli aventi diritto, non si procede all'ulteriore spoglio riguardante le proposte di revisione dell'Organo di revisione.

 

Note Fase Costiuente - Assemblea Costituente

7 Non esiste un'uniformità di vedute su questo delicato aspetto. Per alcuni, infatti, non esisterebbe una possibilità vera e propria di limitare il potere, espressamente attribuito al Parlamento dalla Costituzione, di adottare delle leggi di revisione Costituzionale e le altre leggi costituzionali. Lo stesso art. 134 cost., del resto, non fa dei riferimenti espliciti, limitandosi ad una generica enunciazione: La Corte costituzionale giudica: sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti, aventi forza di legge, dello Stato e delle Regioni.
Tra l'altro, come sembra essere costretto a rilevare G. Zagrebelsky (pag. 119 “La giustizia costituzionale” - Ed. il Mulino, ottobre 1990): La Corte costituzionale ha sempre evitato finora la formale dichiarazione d'incostituzionalità di leggi costituzionali, anche quando sarebbe stato possibile.

8 Art. 168 - Costituzione spagnola
1) Qualora si intenda promuovere la revisione completa della Costituzione o una revisione parziale riguardante: il Titolo preliminare; il Capitolo II, Sezione I, del Titolo I; o il Titolo II, si procederà all'approvazione di tale delibera a maggioranza dei due terzi di ciascuna Camera, e allo scioglimento immediato delle Cortes.
2) Le Camere elette dovranno ratificare la decisione e procedere allo studio del nuovo testo costituzionale, che dovrà essere approvato a maggioranza dei due terzi di entrambe le Camere.
3) Una volta approvata dalle Cortes, la revisione sarà sottoposta a referendum per la sua ratifica.

9 Art. 131 - Costituzione belga
Il potere legislativo ha il diritto di dichiarare la necessità di revisionare una particolare disposizione costituzionale, esattamente specificata.
Dopo questa dichiarazione le due Camere sono sciolte di pieno diritto.
Ne saranno convocate due nuove in conformità all'art. 71.
Tali Camere delibereranno, d'accordo col Re, sui punti sottoposti a revisione...



Tutela dei diritti e controllo di legalità

Uno dei tanti problemi che non sempre viene affrontato con la giusta tensione, è quello relativo alla possibilità che una maggioranza politica, legittimamente eletta, possa venire confermata, rilegittimata, per il semplice motivo che alla maggioranza dei cittadini – che, se poi si fa riferimento ad un sistema maggioritario, può anche voler dire una minoranza di cittadini meglio organizzata delle altre – potrebbe star bene che si abusi dei diritti delle minoranze; e questo perché è proprio da questi abusi che potrebbero derivare delle situazioni di beneficio esclusivo.
Estremizzando il concetto, appare evidente che l'evasore fiscale voterà per chi gli garantirà delle sanatorie o che il beneficiario di rendite voterà per chi non gliele tasserà. Per essere chiari: una sorta di voto di scambio legalizzato. Quindi, in linea di principio, la maggioranza ha sì il potere di fare quello che vuole, ma non sempre ha ragione su tutto; ma, soprattutto, è normale che dall'altra parte, dalla parte di chi subisce le decisioni della maggioranza, possa capitare di comportarsi non proprio da lords inglesi, e quindi fare della robusta opposizione che non si limiti ad essere una mera esposizione delle proprie posizioni. E questo tanto per chiarire che non sta scritto sulle tavole della legge che se uno vince le elezioni deve essere lasciato libero di governare; senza cioè dover fare i conti con dei fenomeni che potremmo definire di resistenza, come l'autunno caldo provocato dall'operato del Governo Berlusconi
Senza però estremizzare il concetto, è bene porre l'attenzione, oltre che agli ovvi diritti di natura religiosa od etnica di solito formalmente difesi dalle Costituzioni più avanzate come la nostra10, sul diritto lasciato alle minoranze politiche di esistere e, “addirittura”, di aspirare a divenire maggioranza.
In tal senso, non ci si può certo accontentare di vedersi riconosciuti dei generici diritti di partecipazione, formalmente di piena democrazia, fondati sulla mera esistenza di “libere” elezioni. E questo perché una maggioranza “legittima” può sì darti la possibilità di votare... ma come?
Ad esempio, se è da ritenersi antidemocratico, in assoluto, un sistema nel quale non vi siano le dovute garanzie atte a permettere il libero accesso dei mezzi informativi a tutte le opinioni e le pari opportunità in genere, è evidente che in un regime politico fondato sul maggioritario i danni per la democrazia saranno maggiori che non in un sistema fondato sul proporzionale.
Con il metodo elettorale proporzionale, infatti, se non si è maggioranza effettiva, appropriarsi fraudolentemente di pochi voti non permette di acquisire tutta la posta in palio, come avviene invece con il maggioritario, dove basta avere un voto in più degli altri. Ed è per questo motivo – la possibilità che con il maggioritario, spostando anche soltanto pochi voti, si può alterare gravemente il risultato elettorale – che oggi si sente più pressante l'esigenza di garantire le pari opportunità.
L'esperienza italiana, inoltre, c'insegna che una minoranza politica, divenuta maggioranza parlamentare grazie ad un determinato regime di regole, anche se dimostratasi incapace di governare, può essere in grado d'impedire che si realizzino delle soddisfacenti condizioni di democrazia.
Ma anche stabilendo delle garanzie costituzionali forti, a tutela dei diritti, senza un adeguato controllo preventivo di costituzionalità delle leggi, o quanto meno della possibilità di attivare con sufficiente tempestività la Corte Costituzionale11 riguardo alle possibili questioni di illegittimità costituzionale, c'è il rischio che ci si possa poi trovare in situazioni di fatto insanabili.
Qualsiasi legge approvata dal Parlamento, infatti, che fosse anticostituzionale, con l'attuale sistema prima di venire dichiarata illegittima potrebbe produrre effetti tali da compromettere qualsiasi tentativo di porvi rimedio. Ed è assurdo che ancora oggi questo controllo preventivo sia di fatto affidato a Commissioni parlamentari che riflettono gli stessi equilibri esistenti nel Parlamento; a quegli stessi soggetti politici, cioè, che potrebbero avere tutto l'interesse ad approfittare del loro provvisorio status di Maggioranza per consolidarlo ulteriormente.
A tutt'oggi, di fronte ad un Parlamento che per ipotesi fosse dolosamente impegnato nel varare delle leggi anticostituzionali, l'unica valvola di sicurezza, nei termini di un'azione preventiva, è legata ad un eventuale ruolo attivo che potrebbe essere svolto dal Presidente della Repubblica attraverso il combinato degli articoli 74 e 87 12.
Molto poco, però, per contrastare tentativi di svuotamento delle garanzie istituzionali come quello portato avanti dal “nuovo” ceto politico berlusconiano, fondato su una demagogica e strumentale delegittimazione dei ruoli affidati dalla Costituzione ai diversi Poteri. Una macchina politica che, divenuta maggioranza di Governo, ha preteso di poter operare senza vincoli alcuni, al di fuori delle regole per cambiare le regole stesse, apertamente ostile a qualsiasi forma di cogestione del Potere o di controllo che potesse provenire dagli altri Poteri istituzionalmente preposti a questo; il tutto grazie ad una presunta legittimazione per se stessi, di giorno in giorno dichiarata crescente, proveniente dal popolo – indimostrabile ma pervicacemente data per assodata – opportunamente megafonata dai media televisivi controllati.
Un vero e proprio tentativo di golpe istituzionale fatto dall'interno delle Istituzioni stesse che si diceva di voler tutelare. Il tutto sostenuto a colpi di sondaggi, di servizi giornalistici, di tam tam ossessivi ed invadenti da parte di clown televisivi; per meglio far digerire dei comportamenti istituzionali scorretti, tutt'al più definiti, quando proprio non se ne poteva negare l'esistenza, dei semplici “eccessi di legittima difesa”... chiaramente legittimi, visto che tutti gli altri Poteri (ma anche le diverse espressioni della società civile) con i quali si confliggeva erano di fatto da considerare (per le più varie ed infinite ragioni!? ma soprattutto perché così si presumeva essere sancito dal popolo... “sovrano”) delegittimati.

Note Tutela dei diritti e controllo di legalità

10 Per quanto, con il decreto sugli immigrati, approvato dal Governo Dini, sono arrivati dei segnali preoccupanti.

11 L'art. 137 cost. rinvia ad una legge costituzionale le condizioni, le forme, i termini di proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale..., senza per altro fissare un minimo di criteri da seguire.
E come rileva V. Crisafulli (pag. 262 “Lezioni di diritto costituzionale - II” - Ed. CEDAM, 1989):“ ... quella legge costituzionale avrebbe anche potuto - in ipotesi - optare per un sistema di sindacato, oltre che accentrato, azionato dietro impugnativa diretta, ossia con ricorso. E il potere di ricorso, a sua volta, avrebbe potuto, in ipotesi, spettare a qualsiasi cittadino; ovvero soltanto a coloro che vantassero uno speciale e personale interesse giuridicamente protetto; od anche ad un apposito organo pubblico, congegnato secondo lo schema di un «pubblico ministero» presso la Corte.
Ma così non è avvenuto, la
legge cost. del 9/2/48 - Nº1 ... nel suo art. I, ha adottato, invece, quello (come sistema generale d'applicazione - N.d.R.) dell'accesso alla Corte «in via incidentale», vale a dire nel corso di un comune giudizio (civile, penale od amministrativo). Non soltanto, cioè, per poter impugnare una legge, bisogna attenderla «al varco», per così esprimersi, di un giudizio qualsiasi, nel quale si abbia a farne applicazione, ma si richiede per di più che la questione di costituzionalità, insorta nel corso del giudizio, non sia ritenuta dal giudice che di questo è investito «manifestamente infondata».

12 Art. 74 - Il Presidente della Repubblica, prima di promulgare la legge, può con messaggio motivato alle Camere chiedere una nuova deliberazione.
Se le Camere approvano nuovamente la legge, questa deve essere promulgata.
Art. 87 - ... Può inviare messaggi alle Camere. ...



Elezione diretta del Premier o del Presidente

Si conclude questa breve carrellata sulle questioni istituzionali, manifestando la più viva preoccupazione nei confronti del consenso diffuso che si registra intorno al tema dell'elezione diretta del Premier o di un Presidente della Repubblica con poteri di Governo, e questa volta accennando ai timori per delle possibili svolte autoritarie.

Il sistema francese è un guazzabuglio tale che nel giro di poco tempo trascinerebbe l'Italia in chissà quale deriva antidemocratica di tipo plebiscitario, a meno di non depotenziare totalmente i poteri che ha l'attuale Presidente della Repubblica Francese.
Ma anche con dei poteri attenuati, di fronte alla facile propensione dei parlamentari italiani a spogliarsi di ogni responsabilità, che già ha fatto sì che la figura del Presidente della Repubblica italiana assumesse via via dei connotati più direttivi che di controllo, figure energiche potrebbero ben presto imporsi e, forti della legittimità che gli deriverebbe da un'investitura diretta – e magari anche con un forte apparato dei media al proprio servizio – condizionare fortemente l'attività del Governo e del Parlamento.
L'esperienza storica, del resto, insegna che è bene diffidare di situazioni soltanto all'apparenza perfettamente equilibrate; dove, però, anche una momentanea debolezza dei Parlamenti può facilmente aprire la strada ad una spirale di cause ed effetti non controllabili.

Il sistema americano, al di là degli ovvi timori di una possibile identità di posizioni politiche tra il Presidente e la maggioranza del Congresso, in parte però correggibile dagli elettori attraverso le frequenti elezioni per i rinnovi parziali dell'Organo Legislativo, forse potrebbe dare più garanzie sotto il profilo della tenuta democratica, non essendo prevista la possibilità che un Potere possa essere fatto decadere dall'altro (a parte i casi d'impeachment).
Ma è proprio sotto il profilo dell'efficienza dell'azione di governo che tale sistema presenta dei rischi uguali e maggiori dei sistemi parlamentari, in quanto si rivela particolarmente ingessato laddove non si realizzi la temuta omogeneità politica tra il Presidente ed il Congresso.
La presidenza Clinton è lì a dimostrare come non ci sia stata corrispondenza tra il programma di governo votato dagli elettori ed il programma di governo realizzato dal Presidente. E di questo, tra l'altro, è dubbio che se ne possa fare una colpa a Clinton, di fatto impossibilitato ad assolvere i propri impegni elettorali da un Congresso ostile, anch'esso legittimamente eletto dal popolo.
Salta così, quindi, pure quel principio d'individuazione certa delle responsabilità tanto caro ai fautori di una riforma costituzionale all'americana.

Il sistema con il quale vengono eletti i sindaci, proposto da diverse parti anche se con diverse sfumature, costituisce sicuramente una “trovata” che, ahimè, non fa per nulla sorridere.
A grandi linee, ed anche tenendo conto delle diverse soluzioni proposte che fanno più o meno riferimento a questo sistema13, si stabilisce a priori che il Capo dell'Esecutivo debba essere eletto contestualmente ad una precisa maggioranza parlamentare; anzi, questa è tale proprio per un artificio che la premia in virtù del sostegno dato al Capo dell'Esecutivo eletto.
No, decisamente si tratta di un salto nel buio.
Molto meglio, allora, i sistemi presidenziali dichiaratamente a rischio.

 

Note Elezione diretta del Premier o del Presidente
13 Differenze più formali che sostanziali: si veda, ad esempio, anche il caso dell'elezione indiretta proposto dal trio Fisichella-Urbani-Bassanini, attraverso il voto dato alle liste che sostengono un dato candidato ma comunque vincolante ai fini della nomina.



Appendice

REFERENDUM ABROGATIVO
democrazia diretta o eccesso di delega?
 

Si è molto parlato, negli ultimi tempi, di un uso eccessivo e distorto del referendum di tipo abrogativo previsto dall'art. 75 della nostra Costituzione.
Partendo dal presupposto di dover comunque accettare, almeno come stato di fatto, tutto quanto operato dalla Corte Costituzionale in materia di ammissibilità dei quesiti referendari, è quanto mai curioso che si possa parlare di uso eccessivo: lo strumento c'è, è regolamentato, per cui non si capisce, molto banalmente, per quale motivo non si dovrebbe impiegarlo ampiamente.
Per quanto riguarda, invece, la netta impressione che se ne possa fare un uso distorto, qui rientriamo in una categoria di giudizio che investe, perlopiù, il campo della politica.
Al di là delle considerazioni di opportunità politica, infatti, appaiono poco chiare tutte quelle critiche rivolte a considerare illegittimo l'uso dello strumento referendario laddove si ritenga che attraverso l'intreccio di vari quesiti abrogativi si possa riuscire ad intervenire su delle materie rispetto alle quali, invece, logica vorrebbe che fossero esaminate con un diverso procedimento e una più ponderata attenzione.
Ma non è certo colpa dei referendari se riguardo a tal punto la Carta Costituzionale non risulta di chiara lettura. Piuttosto, nel caso si ritenga che esistano dei limiti impliciti, al di là di quanto previsto dall'art. 75, bene sarebbe riformulare in modo trasparente tutta la materia.
Oltre che guadagnarne in chiarezza, si eviterebbe alla Corte Costituzionale un'inutile sovraesposizione laddove, coerentemente con un'interpretazione del diritto che va oltre quanto dichiarato dal semplice comma di un articolo, questa potrebbe ritenere di dover giudicare come non ammissibili dei quesiti referendari riguardanti delle materie non espressamente escluse.
Quest'attività interpretativa, infatti, che di fatto ha allargato la sfera delle fattispecie per cui valgono i limiti previsti dall'art. 75, ha dato la stura a tutta una serie di considerazioni politiche riguardo alla presunta assunzione, da parte della Consulta, di un ruolo attivo a favore di questa o di quella parte politica.
D'altro canto, un'interpretazione alla lettura dell'art. 75, con la quale si trascuri volutamente l'esame dei possibili effetti correlati che con l'abrogazione di determinate norme si potrebbero venire a determinare, aprirebbe in misura oltremodo pericolosa, per la certezza del diritto, la strada all'ammissibilità di qualsiasi quesito referendario che non si occupasse esplicitamente delle materie per le quali ne è espressamente escluso il ricorso.
Ma non è in questa sede che si cercherà di chiarire la vexata quaestio sui giudizi di ammissibilità della Corte Costituzionale, ritenendo piuttosto più opportuno, nell'attuale fase di trasformazione “politico istituzionale” del nostro Paese, mettere in luce tutti quei meccanismi con i quali si è riusciti a trasformare, con pericolosa disinvoltura, un'espressione di democrazia diretta in un'espressione di democrazia “eccessivamente” delegata.
Tanto più che, per alcuni risultati referendari, i limiti tecnici dello strumento fanno sì che per delle stesse materie la parola non possa più tornare al popolo. Si pensi, ad esempio, a cosa avverrebbe nel caso venisse abrogata la legge che regolamenta il divorzio: da quel momento in poi, venuti meno tutti i riferimenti normativi, che cosa potrebbero abrogare, i cittadini, per poter porre di nuovo mano alla questione, e quindi cercare di ripristinare l'Istituto del Divorzio attraverso l'uso del referendum?
È evidente che non potrebbero intervenire in alcun modo, e sarebbero quindi costretti a doversi rivolgere per intero all'attività legislativa del Parlamento. Insomma, in un primo momento la volontà dei cittadini è competente a poter intervenire per modificare una determinata materia; ma da quel momento in poi, nel caso si volesse rivedere quella decisione nel senso opposto, ne viene di fatto esclusa qualsiasi competenza. E ciò, in varia misura, è tanto più grave quanto più questa esclusione potrebbe andare ad intervenire su materie, tipo quella elettorale, per le quali sia lecito ritenere che la classe politica, divenuta maggioranza parlamentare proprio grazie ad un determinato regime di regole, non abbia alcun interesse al cambiamento.
Ma per non rimanere troppo in astratto, è forse più utile ripercorrere alcune tappe della storia del referendum abrogativo in Italia, nei risultati e nei comportamenti dei protagonisti che di questo strumento hanno fatto la loro principale arma politica.

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Uno dei maggiori limiti del referendum di tipo abrogativo è quello di non poter permettere la definizione, nel momento stesso dell'abrogazione, di un'eventuale dottrina integrativa laddove questa si potrebbe rendere necessaria o comunque possibile. Non esiste infatti nessuna possibilità, da parte dei comitati promotori, o del cittadino chiamato a rispondere "Sì o No" riguardo all'abrogazione di una Legge o di una parte di essa, di poter indicare le linee guida dei successivi passaggi idonei a perfezionare o a dare un determinato significato normativo all'eventuale vittoria dei Sì.
Questa prima considerazione, credo che debba farci riflettere riguardo alle reali intenzioni con le quali l'Assemblea Costituente si accinse ad istituire e regolamentare questo strumento di democrazia diretta. È evidente, infatti, che il poter intervenire soltanto su quello che già vige, dovrebbe porre un limite tecnico insuperabile, non casuale, a tutti coloro che, invece, tendessero ad abrogare non per chiudere una questione, ma per aprirla in un altro modo.
Ma di questo limite tecnico non se ne è mai curato nessuno, né nel senso di eliminarlo e né nel senso di tenerne conto fino in fondo, tant'è che è divenuto pacifico ritenere che con l'atto abrogativo non ci si limiti a chiedere soltanto di esprimere una volontà meramente affermativa oppure negativa – del tipo: "Vuoi il divorzio oppure no? Vuoi depenalizzare l'uso di droghe oppure no?" – ma che con questo si tenda anche ad innescare un processo di tipo propositivo.
Questo salto in avanti è stato reso possibile dall'instaurarsi di una prassi, in base alla quale si è ritenuto di dover adottare degli interventi legislativi ogni qual volta si è posta "l'esigenza" di dover perfezionare determinati risultati referendari: o al fine di poter rendere le nuove normative di perfetta attuazione, o al fine di non lasciare scoperte determinate materie per le quali si riteneva essenziale che ci fosse un'adeguata copertura normativa. Appare allora logico, in tal senso, che per questo tipo d'interventi si debba far ricorso ad un'attività interpretativa che faccia riferimento ad una presunta volontà normativa implicitamente espressa con l'atto abrogativo.
Ma i problemi, accettando questo tipo di logica, anziché ridursi tendono ad aumentare, e non potrebbe essere altrimenti, visto che ci si viene a trovare in un terreno dove non vigono più regole certe.
Infatti, è proprio a partire dalla fine di ogni tornata referendaria che s'innescano le inevitabili polemiche riguardo al come interpretare la volontà di chi sembrerebbe si sia espresso in modo univoco: se è infatti pacifico che con l'abrogazione si sia detto un chiaro NO riguardo ad un qualcosa che si vuole non debba più esistere, o che non debba più esistere in un dato modo; nessuna certezza può però esserci riguardo a quello che in sua sostituzione i cittadini potrebbero volere. Insomma, tra il ed il No potrebbero tranquillamente collocarsi una variegata categoria intermedia di "Sì al cambiamento, ma a queste condizioni"; ma come già accennato, l'esclusione di ogni attività propositiva, imposta allo strumento referendario, nulla permette riguardo al modo di come individuare con certezza la posizione intermedia che meglio riesca a rappresentare la volontà dei cittadini.

Uno dei casi più clamorosi di presunto tradimento del risultato referendario ci fu in occasione dell'abrogazione delle norme che delimitavano in pochi casi circoscritti la responsabilità civile dei giudici. Ben presto, infatti, il Parlamento approvò una nuova legge che, secondo la parte del Comitato promotore rappresentato dai radicali, altro non era che un ritorno camuffato alle norme abrogate, tanto da far ritenere a Mauro Mellini che ci fossero dei margini d'intervento giuridico tali da poterne decretare l'annullamento:

La legge varata dalla Camera non avrebbe avuto l'effetto di non far tenere il referendum se approvata prima della data fissata per il voto popolare (lo stesso Vassalli espresse analogo parere per il progetto Rognoni). Approvata dopo che il popolo si è pronunziato, essa non solo costituisce un affronto politico ben più grave alla sovranità popolare, ma non può secondo logica e Costituzione, rimanere senza un rimedio analogo a quello che la Corte Costituzionale ha ritenuto dovesse operare per le norme meramente «sostitutive», approvate prima del voto, attraverso lo spostamento su di esse del giudizio del corpo elettorale.
L'accenno qui fatto ad un'eventuale approvazione della “Legge 13/4/88 Nº 117”, prima che si svolgesse il referendum, fa riferimento ad una sentenza della Corte (Nº 68 del 16/5/78) che, accogliendo un ricorso dei radicali, determinava che si potevano sospendere le operazioni referendarie già avviate soltanto in quei casi nei quali con degli interventi legislativi fossero state nel frattempo cambiate nella sostanza la norme che con il referendum si volevano abrogare.
Per Mellini era evidente che la nuova legge varata dal Parlamento fosse molto simile, nella sostanza, alle norme abrogate dai cittadini, per cui pose la questione del come comportarsi anche per il dopo referendum: se si accettava il principio che il varo di quella legge non avrebbe potuto avere l'effetto di far sospendere le operazioni referendarie, era chiaro che gli effetti abrogativi si sarebbero trasferiti su quella nuova normativa e che quindi, visti i risultati, anche se promulgata soltanto successivamente al risultato referendario, andava ritenuta come abrogata.
A parte il fatto che un eventuale giudizio di merito avrebbe potuto dare torto a Mellini, nel caso cioè che si fosse giudicato che quella legge poteva ben ritenersi soddisfacente al fine di poter decretare sospese le operazioni referendarie, va comunque evidenziato che quella di Mellini non poteva essere una strada percorribile, avendo comunque il Parlamento la legittimità, nel tempo, di poter legiferare senza nessun limite di competenza, e non essendoci nessun elemento probante che potesse permettere di poter determinare con precisione la presunta volontà dei cittadini che si era espressa nel voto referendario; laddove era invece lecito ritenere che questa volontà non aveva avuto modo di potersi esprimere con chiarezza.
Anche nel caso specifico, infatti, come poter determinare quale livello di responsabilità civile, per i giudici, i cittadini avrebbero voluto instaurare?
Oppure, erano veramente interessati, i cittadini, al referendum in quanto tale, in riferimento ai contenuti che poteva esprimere, o piuttosto, non avendo altre opzioni a disposizione, lo avevano votato pur non condividendolo in quanto possibile mezzo per poter mettere in discussione il sistema di garanzie a tutela dei diritti dei cittadini?

Paradossalmente, aveva in precedenza già risposto, al tipo di rilievo mosso da Mellini, proprio Marco Pannella:

Si recepisce in tal modo, da parte di quasi tutti, una “trovata” della Corte: se il Parlamento legifera "nella direzione voluta" dai richiedenti, il referendum non si tiene più, anche se è già stato convocato.
Così, il “referendum abrogativo” che presuppone alla sua base non già una volontà positiva univoca di legiferare ma un “cartello dei no” per l'abrogazione della norma esistente (che può dunque vedere convergere anche forze con ispirazioni e motivazioni e obiettivi mediati diversi o contrapposti) viene abusivamente inchiodato a presupporre ed assumere obiettivi, idee, proposte, tendenze di diritto positivo implicite ma chiare e determinate. Si impone, insomma, una ratio, una economia da “referendum propositivo”, non a caso rifiutato dai costituenti e comunque estraneo alla nostra Costituzione.
Come si vede, timoroso di vedere sospesa la consultazione referendaria, il primo a rifiutare qualsiasi logica propositiva, nel senso di poter ritenere di sapere a priori la volontà degli italiani, fu proprio Pannella; e questo perché, laddove si fosse accettato il principio che fosse stato chiaro il risultato finale al quale tendevano i comitati promotori del referendum, si sarebbe pure potuta mettere in discussione la necessità giuridica di dover mantenere la scadenza referendaria in tutti quei casi nei quali ci si poteva trovare in presenza di un intervento legislativo che andava nella stessa direzione. E giustamente, Pannella rileva come sia impossibile poter leggere in modo univoco le intenzioni di “forze con ispirazioni e motivazioni e obiettivi mediati diversi o contrapposti”, per non parlare, poi, di quello che avrebbero comunque potuto pensare i singoli cittadini chiamati ad esprimersi.
Ma allora, alla luce di quanto affermato poi in seguito da Mellini, dobbiamo ritenere di trovarci di fronte a tante logiche, tutte buone, a seconda del risultato che si vuole raggiungere?
Una logica da seguire prima dello svolgimento del referendum, che tende ad escludere ogni intervento teso a sospenderlo, anche nel caso venisse individuato nell'intervenuta attività del legislatore il recepimento delle intenzioni dei proponenti, in quanto si ritiene che non esista una volontà univoca a cui far riferimento per poter esprimere dei giudizi di merito.
Un'altra logica, invece, buona per contestare tutti gli interventi successivi del legislatore, laddove si giudichi che questi non facciano riferimento alla chiara espressione di volontà, questa volta presunta univoca, avutasi con il risultato referendario.

Detto questo, è opinione diffusa e ben giustificata che, come lamentato dai radicali, con la nuova legge sulla responsabilità civile dei giudici si sia in gran parte tradita la volontà dei cittadini che si espresse con la vittoria referendaria.
Ma allora, perché spaccare il capello in quattro proprio dalla parte dei radicali?
Semplice: per questo tipo di giudizi, visti i limiti tecnico-giuridici imposti all'attuale strumento referendario, per il fatto stesso di essere soltanto di natura abrogativa, non esistono elementi sostanziali da poter far valere, perché nell'ambito della fascia intermedia fra il ed il No c'è posto per tutte le possibili soluzioni; anche per quelle soluzioni che, per assurdo, potrebbero trovarsi molto vicine, nel merito, alle questioni di partenza che si sono volute abrogare.
In altre parole, l'espressione di democrazia diretta attuata con il referendum abrogativo, laddove non raggiunga dei risultati normativi che possano esplicitamente escludere qualsiasi possibile successiva attività legislativa (del legislatore!), non può che rimanere esposta alle più varie interpretazioni, limitandosi, di fatto, ad assolvere una mera funzione d'indirizzo con riferimento al come risolvere determinati problemi; se non, addirittura, a ridursi a mera proposta d'intervento per alcune questioni.

 

Ma per meglio chiarire questo punto, è opportuno fare un accenno ad uno dei tanti referendum promossi dalla Lista Pannella: quello che riguardava la sanità e che per il quale la Corte Costituzionale ha sentenziato, nel gennaio del 1995, la non ammissibilità.

 

Anche in questo caso, non è tanto la questione giuridica che è interessante prendere in esame, ma quella squisitamente politica che si desume leggendo quanto sintetizzato direttamente dai proponenti:

Richiesta di referendum per consentire la scelta tra l'iscrizione al Servizio Sanitario Nazionale o ad un'assicurazione privata.
... Il referendum punta a “mettere in concorrenza” sanità pubblica e intervento privato; questo sistema “porterebbe ad una drastica riduzione dei costi”
Ora, anche ammettendo di essere d'accordo con questo tipo d'impostazione, riguardo al come far evolvere il sistema della Sanità in Italia, viene da chiedersi: ma quale sarebbe stato il risultato normativo effettivamente raggiunto in seguito all'affermazione del referendum proposto?
In altre parole, cosa avremmo potuto effettivamente determinare, noi cittadini, con la vittoria dei Sì?
È evidente che il risultato di un voto favorevole a questo quesito avrebbe poi comportato, da parte della classe politica, il dover elaborare un progetto di riforma ancora tutto da definire.
Tanto per fare un esempio: allo stato attuale le assicurazioni private si rifiutano di assicurare i malati cronici e le persone anziane, praticamente il grosso della spesa sanitaria; grosso della spesa che rimarrebbe, quindi, sempre a carico dello Stato, mentre i privati potrebbero tranquillamente garantire un buon servizio a chi sta praticamente bene.
Ma allora, come regolamentare questo rapporto anomalo che sposta le risorse economiche in maniera assurda e diseguale nell'ambito di un discorso concorrenziale?
Per non parlare, poi, di tutti i problemi relativi ai contenziosi che si aprono con i privati: se ti dimentichi di pagare la polizza, sei immediatamente perseguito e non hai più diritto a nulla; se devi invece farti rimborsare mille Lire, passano anni fra avvocati e tribunali, alle prese con cartelle cliniche contestate e perizie di ogni tipo. E vista questa situazione, sarebbe quanto meno auspicabile che ci si preoccupi di creare delle corsie giudiziarie preferenziali proprio per questo tipo di problemi; che già adesso sono all'ordine del giorno e che tanto contribuiscono a far sentire il cittadino indifeso e che, se presi seriamente di petto, si risolverebbero velocemente.
E di queste banalità da risolvere, si potrebbe andare avanti per ore.
Quindi, un voto referendario che non avrebbe prodotto risultati normativi concreti, ma che avrebbe assegnato un ampio mandato legislativo al Parlamento contenente soltanto una mera indicazione di massima; e come già scritto in precedenza, la cosa somiglia pochissimo alla democrazia diretta, ma tanto ad una democrazia “eccessivamente” delegata.
Si potrebbe subito obiettare: ma lo scopo di alcuni referendum è proprio quello di costringere il Parlamento a legiferare su una data materia secondo l'indicazione venuta dai cittadini.
Al che si potrebbe subito replicare: sì, va bene, ma visto che ci tenete tanto a sapere il parere dei cittadini su una determinata questione, ma perché non v'informate pure “di che morte vogliono morire?”
Uno potrebbe benissimo accettare la logica contenuta nella proposta referendaria, ma a patto che... si verifichino pure tutta un'altra serie di condizioni.
Il dover accettare, invece, i principi contenuti nel referendum proposto, senza avere alcun tipo di certezze sul come verrà poi regolamentato il tutto, equivale a firmare una cambiale in bianco.
Fatta quest'altra considerazione, viene allora da chiedersi: ma conviene, al cittadino, e in primo luogo ai promotori, far uso di questo strumento di cosiddetta democrazia diretta, quando per veder realizzato lo scopo ultimo al quale si tende è comunque indispensabile un'attività legislativa successiva?
Come si è ripetuto più volte, non si rischia, così, di delegare (in forma eccessiva, visto che poi chi dovra' occuparsene sara' doppiamente legittimato: e dal suo specifico ruolo istituzionale, e in virtu' di una richiesta venuta direttamente dalla sovranita' popolare) la questione proprio a quel Potere rispetto al quale si era invece ritenuto indispensabile intervenire?
E sì, mentre da un lato si decide che debba essere direttamente il Popolo ad esprimere la propria opinione, dall'altro si dà poi mandato al Parlamento per tutto quanto riguarda il come regolamentare le nuove situazioni determinate dalla vittoria referendaria; insomma, una sorta di autogol!
Evidentemente, da parte dei promotori, l'eventuale incongruenza di fondo del loro comportamento, derivante da un determinato uso dello strumento di democrazia diretta, è giustificata dalle considerazioni da fare riguardo ad un uso "positivo" del referendum come strumento di lotta politica.
E con questo, il passaggio dal referendum abrogativo come strumento di democrazia diretta, al referendum abrogativo come strumento in mano ai vertici di partito, è praticamente compiuto.

Sotto un certo modo d'intendere la politica, infatti, i risultati referendari tendono ad assumere, sempre più, la forma di un'attribuzione di un mandato legislativo incondizionato; ed è quanto alcune forze politiche, Pannella e il suo Movimento in testa, hanno cercato d'imporre come metodo per la corretta interpretazione della volontà popolare.
Risulta illuminante, in tal senso, quanto dichiarato da Marco Pannella in un'intervista al Giornale:

Domanda>

Risposta> “Dopo dovremo badare che non si facciano leggi truffa come accadde dopo il referendum sulla giustizia giusta, quando decidemmo a stragrande maggioranza di estendere la responsabilità civile ai magistrati, ma poi la legge Vassalli in pratica la negò. Sicuramente, sarebbe una legge truffa quella che pretendesse, come si è tentato nella Bicamerale con la proposta Mattarella, di creare un sistema maggioritario al sessanta per cento e proporzionale al quaranta per cento poiché questo sistema risulterebbe complessivamente proporzionale e quindi di piena protrazione dell'attuale regime”.

Domanda> Ma anche la vittoria del sì nel referendum del Senato ci darebbe una legge elettorale maggioritaria per tre quarti e proporzionale per un quarto.

Risposta> “È vero, ma è soltanto per ragioni tecniche, dovute alla configurazione dell'attuale legge elettorale del Senato che il referendum impugna. Ma il nostro indirizzo politico è tutto maggioritario. E quindi ci batteremo perché la nuova legge della Camera sia una legge interamente maggioritaria.” (Pannella Marco - AGORA': ARCHIVIO PARTITO RADICALE Nº 5215)

 

Come si può vedere dalla seconda risposta, Pannella prende finalmente atto che esistono dei limiti tecnici – riferiti all'unica possibilità che si ha per poter intervenire attraverso lo strumento referendario, che può soltanto abrogare e nella sola misura concessa dalla legge che va ad impugnare – che non permettono ai proponenti di poter esplicitare, con un solo atto, tutte le loro reali intenzioni di modifica.
Per cui, anche in presenza di una legge elettorale perfetta, come nel caso citato nell'articolo, frutto del risultato referendario, rimarrebbe comunque il dubbio che i cittadini potrebbero aver desiderato altro, viste le intenzioni di partenza dei proponenti.
Ma la presa d'atto non serve per far riflettere Pannella riguardo al cosa fare per poter superare questa situazione d'incertezza; che so, proporre delle modifiche all'art. 75 della Costituzione, al fine di cambiare la natura del nostro Istituto referendario.
No, tutt'altro, la questione è già risolta: è lui l'unico depositario della volontà dei cittadini, ed è a lui che questi hanno di fatto dato mandato per concludere quello che essi hanno potuto “soltanto iniziare”.
Se da un lato, infatti, Pannella si limita a dire:
-“il nostro indirizzo politico è tutto maggioritario. E quindi ci batteremo perché la nuova legge della Camera sia una legge interamente maggioritaria”; dando così l'impressione che ci si trovi di fronte ad una nuova battaglia politica tutta da impostare; riferito anche ad un consenso, riguardo ai temi portati avanti, ancora tutto da verificare.
Dall'altro lato, però, chiarisce già da subito che esiste un cappello politico:
-”Dopo dovremo badare che non si facciano leggi truffa come accadde dopo il referendum sulla giustizia giusta ... Sicuramente, sarebbe una legge truffa quella che pretendesse, ecc. ecc.
Insomma, il tutto appare in netta contraddizione con quanto lo stesso Pannella aveva affermato anni prima e riportato all'inizio di questo lavoro: improvvisamente, “il cartello dei proponenti viene inchiodato a presupporre e ad assumere obiettivi”; insomma, per essere chiari, esiste “una tendenza di diritto positivo”.
Peccato, però, che questa propositività la si riconosca rappresentata soltanto da alcuni e non da altri; e come si ricorderà, invece, i cartelli a favore e contro il referendum per la riforma elettorale del Senato, avevano la caratteristica di tagliare trasversalmente le posizioni di destra, sinistra e di centro, il tutto in una confusione d'ipotesi possibili.
Per cui, mai, come in quel caso, poteva esistere alcun mandato assegnato dai cittadini per poter proseguire oltre l'effettivo risultato legislativo raggiunto con la vittoria referendaria. Chiunque avesse cercato di trovarci altri significati, che non fossero stati anche quelli degli altri, barava sapendo di barare.
Quello che preoccupa, quindi, è proprio questo tentativo di voler rendere incandescente il clima politico usando le espressioni di democrazia diretta a proprio uso e consumo; trasformandole in specifiche attribuzioni di mandati che vanno oltre l'effettiva volontà dei cittadini che nelle specifiche occasioni può venirsi ad esprimere.

 

Conclusioni
In conclusione, se proprio si vuole portare avanti una battaglia politica per far esprimere direttamente i cittadini su quello che realmente vogliono, va sicuramente escluso un certo modo d'intendere il referendum di tipo abrogativo, in quanto strumento imperfetto e in alcuni casi in piena contraddizione con il principio della democrazia diretta del quale dovrebbe invece essere una concreta espressione.
Da qui, il discorso dovrebbe potersi allargare verso una concezione dell'intervento diretto dei cittadini che possa essere propositivo in maniera chiara.
Certo, va dato ampio spazio alla meditazione, non affrettando i tempi di decisioni che, spesse volte, sono motivate da particolari stati d'animo. Si potrebbe anche, in tal senso, porre in stato concorrenziale l'attività legislativa dei cittadini proponenti con quella del Parlamento, accettando l'idea che si possano porre a giudizio più soluzioni per lo stesso problema, come ad esempio già avviene in Svizzera per le modifiche costituzionali d'iniziativa popolare.
E questo proprio per rendere difficoltoso il ricorso dell'Istituto referendario per questioni demagogiche e con forti caratterizzazioni plebiscitarie. Se soltanto pensiamo ad alcuni referendum votati negli ultimi anni, il più delle volte vittoriosi perché potevano far leva sull'emotività della gente, stufa di un sistema dei partiti che in un modo o nell'altro andava punito, dovremmo renderci conto che in simili circostanze sarebbe auspicabile poter avere l'opportunità d'innescare processi di riflessione fondati anch'essi sulla possibilità di cambiare, innovare.
È assurdo che proprio coloro che da sempre si battono per mutare il sistema, debbano ritrovarsi a difendere l'indifendibile soltanto perché, di fronte ad una proposta demagogica di cambiamento, non c'è altro modo d'opporsi criticamente se non sostenendo che per il momento “va lasciato tutto così com'è”, dando così l'impressione di voler cedere ai politici il monopolio dell'iniziativa politica.
Non dovrebbe essere allarmante e difficile concepire una consultazione referendaria dove, oltre al decidere se lasciare tutto immutato, si possa anche indicare un progetto di legge che, in alternativa alla vecchia legge, si ritenga sia il più soddisfacente, potendo scegliere tra la proposta legislativa dei cittadini e quella che, eventualmente, potrebbe essere stata in alternativa prodotta dal Parlamento (idealmente due: una di maggioranza ed una nella quale potrebbe ritrovarsi la minoranza). E nel caso di una vittoria dei Sì all'abrogazione della vecchia normativa, non si dovrebbe far altro che varare il progetto di legge maggiormente votato.
Un sistema senza trucchi, dove sarebbero chiare le intenzioni di tutti, e dove non ci sarebbe più ampio spazio per dei successivi aggiustamenti che facessero riferimento a delle improbabili e corrette interpretazioni della volontà popolare.
Non si dimentichi, inoltre, che così verrebbe superato anche il limite tecnico messo in evidenza nella prima parte di questo lavoro, che di fatto divide i cittadini in due categorie: quelli di serie A, che possono chiedere di far esprimere la volontà popolare riguardo ad una determinata materia; e quelli di serie B, per i quali, invece, sempre sulla stessa materia, questa possibilità potrebbe risultare preclusa a seguito dell'intervenuta mancanza di riferimenti normativi sui quali poter far agire l'unico strumento immediato di democrazia diretta di cui possono disporre: il referendum abrogativo.