02 | 07 | 2020

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Dove va la Costituzione?

 
 
Bicamerale: La controriforma della giustizia

 

Domenico Gallo (Comitato per la democrazia costituzionale)
 
Le disposizioni in materia di giurisdizione hanno riscritto l'intero titolo della Costituzione dedicato alla magistratura. Non era affatto scontato che il capitolo della giurisdizione dovesse essere riscritto dalla Bicamerale.
Ciò perché il dibattito politico culturale ed elettorale sulle riforme istituzionali si è concentrato sui problemi della governabilità, sull'esigenza di assicurare la stabilità e l'efficienza dell'azione politica di governo, mentre l'esigenza di profonde riforme dell'assetto costituzionale della giurisdizione, era stata avanzata ad alta voce - in passato - soltanto dagli esponenti di quella classe politica di Governo travolta dagli scandali di tangentopoli. In altre parole, in passato, soltanto Bettino Craxi e Pietro Longo avevano invocato una riforma dei principi costituzionali in tema di giurisdizione, e non si può dire - con il senno del poi - che non avessero dei validi motivi (dal loro punto di vista) per farlo. 
Se l'obiettivo della Riforma costituzionale è quello di rafforzare i poteri di azione e di governo, è evidente che questo nuovo assetto istituzionale dovrebbe portare ad un rafforzamento dei poteri di controllo per non alterare l'equilibrio democratico, invece che ad un loro depotenziamento, come in effetti si è fatto. 
Quando si pone mano ad una riforma così impegnativa come quella di riscrivere le norme sulla giurisdizione occorrerebbe una chiara diagnosi dei mali che si vogliono combattere e l'apprestamento di rimedi che siano idonei a curare i mali denunziati. Le forze politiche dovrebbero dichiarare quali sono gli obiettivi che si prefiggono, cosa vogliono realizzare e quali sono gli strumenti più adatti allo scopo. Sarebbe interessante che qualcuno ci spiegasse quali sono gli obiettivi che il progetto di riforma vuole perseguire. 
Tutti si rendono conto che il servizio giustizia in Italia non funziona in modo perfetto, che ottenere la tutela giurisdizionale dei propri diritti, a volte è una vera e propria via crucis e che la giustizia civile, per l'enorme dilatazione dei tempi, si trasforma spesso in denegata giustizia. 
E tuttavia, dal punto di vista dei bisogni e dei diritti dei cittadini, se c'è un difetto che non può essere rimproverato alla giustizia italiana è quello relativo al livello di indipendenza reale raggiunto nell'esercizio delle funzioni giurisdizionali nel loro complesso. 
Se si vogliono affrontare i problemi della giurisdizione, riscrivendo la Costituzione, il male da curare non è certamente il livello di indipendenza e di autonomia raggiunto dall'istituzione nel suo complesso e da ogni singolo magistrato. 
Eppure è proprio questa la "cura" che ha in modo ossessivo perseguito il progetto licenziato dalla Bicamerale. Tutti i "rimedi" che sono stati prefigurati, nei differenti settori e nelle differenti materie, si combinano fra loro ed hanno un effetto convergente che ha come unico risultato quello di ridimensionare drasticamente l'autonomia della magistratura ordinaria e di ogni singolo magistrato, comprimendo anche il principio dell'imparzialità e della precostituzione del giudice ( giudice naturale), senza che ciò possa comportare vantaggio alcuno agli utenti del servizio giustizia. 

Due sono le principali direzioni di marcia perseguite per realizzare questo disegno: 
a) Verticalizzazione degli Uffici del Pubblico Ministero;  
b) Neutralizzazione del ruolo del C.S.M. 
La verticalizzazione degli Uffici del P.M. avviene in due modi: mediante la norma (2° comma dell'art. 119) che prevede che: "le norme sull'ordinamento giudiziario assicurano il coordinamento interno e l'unità di azione degli uffici del Pubblico Ministero" e mediante la norma (art. 122, 4° comma) che prevede l'istituzione di una sezione del C.S.M. per i magistrati del P.M. 
A questo riguardo va rilevato che il coordinamento delle indagini, attività necessaria ed imprescindibile, è pienamente assicurato dal codice di rito (art. 371 e 371 bis c.p.p.), e reso particolarmente efficace dall'istituzione della Procura nazionale antimafia (di qui l'inutilità di prevederlo in costituzione). Quello che non è assolutamente accettabile è che si possa programmare l'unità di azione degli uffici del Pubblico Ministero. Una cosa del genere comporta la creazione di un vertice che si sovrapponga a tutti gli uffici del P.M., quindi la verticalizzazione del P.M., la creazione di un super P.M. a cui tutti gli altri siano sottoposti attraverso un vero e proprio rapporto gerarchico. In questo modo viene profondamente modificata la natura del potere giudiziario (a cui il P.M. partecipa) che per sua natura (e nell'interesse dei cittadini) è un potere decentrato e distribuito sul territorio. 
La verticalizzazione incide negativamente sull'efficacia dell'azione di controllo di legalità ed accresce il pericolo di inquinamenti, corruzioni o arbitri nella stessa misura in cui fa decrescere la responsabilità individuale dei singoli magistrati. 
La verticalizzazione dell'ufficio del P.M. viene completata attraverso la divisione in due del CSM. e la previsione di una sezione riservata ai magistrati del PM. Tale sezione, anche se non può costituire un "vertice" in senso tecnico degli Uffici del PM, è evidente che, essendo necessariamente composta da membri provenienti dall'ufficio del PM e separando la gestione del PM da tutto il resto dell'attività giudiziaria, comporterà una corporativizzazione del PM, funzionale ad un maggiore distacco dei magistrati del PM dalla cultura della giurisdizione. 
La novità di maggiore spessore introdotta dal disegno di riforma licenziato dalla Bicamerale è quella che attiene al ruolo ed alle funzioni del C.S.M., organo deputato dalla Costituzione vigente ad assicurare la tutela dell'autonomia e dell'indipendenza della magistratura nel suo complesso. 
Proprio per tale motivo i costituenti previdero una proporzione fra membri laici e membri togati nettamente favorevole alla componente professionale (2/3). La Bicamerale, nel dichiarato intento di diminuire la "politicizzazione" del Consiglio ha modificato questo rapporto, incrementando la componente "politica" e diminuendo quella professionale (2/5 - 3/5). È una modifica che, da sola, non incide fortemente sul funzionamento del Consiglio, ma accoppiata agli altri "rimedi" escogitati gioca comunque un ruolo nel decrementare il tasso di indipendenza della magistratura. 
Quello che appare fortemente innovativo ed eversivo della disciplina costituzionale vigente è il divieto imposto al CSM della attività c.d. paranormativa, ivi compreso il potere tabellare, previsto dalle leggi vigenti di ordinamento giudiziario.
Quando la riforma stabilisce che "spettano ai Consigli Superiori della Magistratura esclusivamente le funzioni amministrative riguardanti le assegnazioni, i trasferimenti e le promozioni nei riguardi dei giudici e dei magistrati del PM" (art. 124) vuol dire che il CSM è stato privato del c.d. "potere tabellare", cioè del potere di disciplinare l'assegnazione degli affari negli uffici giudiziari e la rotazione dei magistrati secondo criteri obiettivi e prestabiliti, che il Consiglio ha esercitato massimamente in attuazione di leggi vigenti. 
L'esercizio di tale potere è volto a rendere maggiormente trasparente il servizio giustizia, a rimuovere incrostazioni di potere sempre possibili, a garantire che il principio del giudice naturale, attraverso la precostituzione del giudice, sia assicurato anche all'interno dei singoli uffici giudiziari e quindi a rendere più imparziale l'esercizio della giurisdizione nel suo complesso. 
Valutare negativamente tale attività e porre addirittura un divieto costituzionale al riguardo, comporta un forte indebolimento del principio del giudice naturale e conseguentemente della stessa imparzialità del giudice, con il pericolo di ritorno a pratiche di assegnazione selvaggia o interessata degli affari giudiziari al fine di pilotarne l'esito.
Quando viene stabilito che "le norme sugli ordinamenti giudiziari ordinario ed amministrativo sono stabilite esclusivamente con legge" (art. 128), si intende privare il Consiglio del potere di dare istruzioni agli uffici giudiziari nei casi in cui sorgono problemi di interpretazione delle leggi di ordinamento giudiziario. 
Ciò è palesemente assurdo poiché non esistono leggi che non hanno bisogno di interpretazione e non può dubitarsi che l'interpretazione delle leggi di ordinamento giudiziario non possa essere attribuita ad organi diversi dal CSM, tant'è vero che la stessa Commissione Paladin, nominata da Cossiga, affrontando il problema, concluse che la riserva di legge in tema di ordinamento giudiziario è assoluta nei confronti del potere esecutivo ma relativa nei confronti del potere normativo del CSM. 
Tutte le altre innovazioni introdotte con il progetto di riforma sono meramente di contorno alle due scelte fondamentali in tema di PM e di CSM. 
Talune hanno un mero sapore ingiurioso nei confronti del corpo dei magistrati, come la norma che prevede che, nell'esercizio delle loro funzioni i magistrati si devono attenere al principio di "correttezza" (è come scrivere in Costituzione che i Parlamentari non devono rubare!) oppure sono mirate a limitarne i diritti civili (come la norma che toglie ai magistrati il diritto di elettorato passivo). 

Altre contengono delle palesi assurdità, come la pretesa di "costituzionalizzare" il principio dell'"oralità" che - se attuata - renderebbe incostituzionale il processo amministrativo, il processo civile, e metterebbe fuori legge i riti alternativi nel processo penale; altre sono meramente decorative, come la ricopiatura della norma dell'art. VI della Convenzione Europea dei diritti dell'uomo, tirata fuori a mo' di foglia di fico. Quel che è ancora più grave è l'effetto diseducativo che hanno queste norme. Il lettore superficiale avrà l'impressione che i diritti processuali dell'imputato ed il principio del contraddittorio non esistevano nell'ordinamento giuridico italiano fondato sulla costituzione del 48 e che c'è voluta l'opera di grandi costituenti come Boato, Berlusconi o la Parenti per introdurre, ex novo, questi principi elementari di diritto.