Dove va la Costituzione? - - Gli abbagli dell'art. 56

  Autonomia nel privato e sussidiarietà nel pubblico: gli abbagli dell'art. 56 (vedi nota di aggiornamento)   Paolo Ramazzotti (Ass. Malcolm X)  

Il progetto di legge approvato dalla cosiddetta Commissione Bicamerale prescrive un preciso rapporto sia fra attività privata e intervento pubblico sia nelle modalità di quest'ultimo (1). Vale la pena riflettere su questi due punti. Tenterò di farlo suggerendo in primo luogo alcuni casi esemplificativi, da cui risultino le possibili implicazioni dell'articolo citato. Trarrò, alla fine, alcune conclusioni di ordine più generale e metodologico, come è opportuno fare data la natura della legge in discussione.

La sostanza del primo punto indicato è che si prevede una priorità dell'attività privata su quella pubblica. Quest'ultima è chiamata a supplire alle carenze della prima, quando queste si manifestino. A una lettura veloce può sfuggire che si parli di "funzioni che non possono essere più ... svolte" dai privati, quasi che a priori questi siano comunque in grado di agire e solo in virtù di qualche impedimento contingente non possano farlo. È un fatto curioso perché chiunque abbia letto anche il più ortodosso dei testi di economia sa che esistono situazioni nelle quali l'attività privata non può neanche concepire un intervento risolutivo di problemi collettivi (classici sono gli esempi dell'ordine pubblico e della difesa nazionale). Preferiamo ritenere che, più che la scarsa conoscenza dell'economia, sia stata la lingua italiana che ha dato qualche problema all'estensore del periodo citato anche se, come vedremo più avanti, una spiegazione alternativa è possibile.

Al di là di questi "dettagli", resta l'idea di un intervento pubblico suppletivo rispetto all'azione privata. A priori verrebbe da dire che non c'è nulla di strano in ciò. In fondo, che senso ha pensare a un'azione delle amministrazioni comunali finalizzata alla produzione di patatine fritte o di televisori? Vi è qualcosa di ragionevole su cui merita soffermarsi. Prima di farlo ricordiamo il secondo punto.

Il principio di sussidiarietà prevede che l'azione pubblica venga condotta dagli "enti più vicini agli interessi dei cittadini", come seguita a prescrivere l'art. 56. In altri termini, in prima istanza intervengono i Comuni. Solo qualora essi non fossero in condizioni di agire efficacemente, per esempio perché i problemi in questione sono di portata più ampia rispetto all'ambito d'intervento di una singola amministrazione comunale, saranno le Province, le Regioni o lo Stato a dover prendere dei provvedimenti. 

Non volendo inoltrarci in tediose riflessioni metodologiche e teoriche, consideriamo il seguente esempio, già suggerito dall'economista giapponese S. Tsuru. Si consideri un posto in cui, ogni giorno, i lavoratori vadano al lavoro con l'autobus. Un bel dì essi hanno la sorpresa di montare sul mezzo pubblico e di vedere che uno dei colleghi è assente. A metà strada dal posto di lavoro lo vedono sfrecciare con una bella e veloce automobile. Un misto di invidia e di ragionevole valutazione della convenienza (in termini di velocità e comodità di andata e ritorno casa-lavoro) porterà presto qualcuno a emulare il fortunato collega. Il processo continuerà, lasciando apparentemente soddisfatti sia coloro che si adattano a rimanere sull'autobus sia i nuovi automobilisti.

A rigore, tutti dovrebbero essere felici, avendo consapevolmente optato per il trasporto più adeguato ai loro bisogni. È inutile dire, tuttavia, che ciò darà luogo a serie conseguenze. I vantaggi di cui godeva il primo automobilista si riducono, man mano che questi viene seguito dai colleghi: aumenta la congestione del traffico, la velocità di spostamento si riduce, i costi di carburante individuali vengono accresciuti dai rallentamenti, l'inquinamento aumenta e, nel caso, anche le importazioni di carburante.

Questa è solo parte della storia, tuttavia. Se riflettiamo sulle conseguenze che ciò avrà sul trasporto pubblico, vediamo che non sono di lieve entità. I costi di trasporto per passeggero aumenteranno man mano che i lavoratori passano dal trasporto pubblico a quello privato. Saranno possibili, allora, due opzioni: la prima è che i prezzi del trasporto pubblico non vengano modificati. In tal caso l'azienda che lo gestisce incorrerà in difficoltà crescenti per coprire i propri costi. Ciò, con tutta probabilità solleverà proteste sull'onerosità del servizio e solleciterà l'adozione della seconda opzione, quella di un "risanamento": riduzione dei costi (normalmente si parla di "tagliare i rami secchi") e loro copertura con tariffe più elevate.

L'intervento qui delineato si presenta come razionale in quanto persegue un servizio apparentemente più efficiente. Osserviamo nondimeno che, come conseguenza di tale "risanamento", aumenterà la convenienza a ricorrere all'automobile, sia perché i percorsi coperti dagli autobus e/o il numero delle corse saranno minori, sia perché le tariffe pubbliche saranno più elevate di prima. L'aumento del trasporto privato, a sua volta, accentuerà tutte le difficoltà prima elencate. Alla fine si può immaginare che quei lavoratori che, soffrendo per la lentezza dell'autobus, siano divenuti automobilisti, ora si trovino a procedere alla stessa velocità di prima se non ad una inferiore, con in più maggiori costi sia per sé che per la collettività di cui fanno parte. Come se non bastasse, qualora lo desiderassero, ora non avrebbero più modo di avvalersi del servizio pubblico, se non a costi molto elevati e con un maggiore disagio. 

L'obiettivo che ci si è proposti con questo esempio, che pur nella sua semplicità non sembra scostarsi tanto dall'esperienza storica, non è di sottolineare i danni del trasporto privato quanto, piuttosto, di evidenziare alcuni punti di carattere generale abitualmente trascurati. Il primo è che l'attività privata può, pur venendo incontro a esigenze degli individui, generare costi sociali di grande entità. Il secondo è che l'apparente inefficienza pubblica - nell'esempio, l'elevato costo del trasporto pubblico - può ben facilmente dipendere dalle forme assunte dall'attività privata. Il terzo è che, come conseguenza di quanto detto, attività privata e attività pubblica sono interdipendenti e solo su un piano astratto - e facilmente fuorviante - è possibile pensare che una sia suppletiva rispetto all'altra.

Di carattere più generale è un quarto punto: sono osservabili, nei sistemi sociali, processi cumulativi, ovvero circoli viziosi e/o virtuosi. Come avviene con l'incendio di un bosco, una volta innescati, non viene ripristinato l'equilibrio preesistente ma si modifica del tutto il contesto di partenza, talvolta con esiti tutt'altro che desiderabili. Nel caso dell'esempio, non si assiste alla mera sostituzione di un tipo di trasporto con un altro: gli effetti generali finali sono ben diversi, in termini di costi individuali e di costi sociali. Inoltre, proprio per il loro carattere cumulativo, è pressoché impossibile tornare indietro una volta che ci si renda conto di aver commesso un errore.

Il quinto e ultimo punto risulta dai due precedenti: il numero degli autobus e la qualità del servizio all'inizio della nostra storia sono cruciali per ciò che avviene dopo, in quanto possono favorire o disincentivare il ricorso al trasporto privato(2). Ciò che si vuole evidenziare è che l'azione pubblica determina, con la sua presenza o assenza, il contesto entro il quale si trovano ad operare i privati. Ritenere che le due sfere d'intervento siano separabili e che la prima possa seguire - in senso logico e/o temporale - quella che viene definita "l'autonomia" dei privati è a dir poco riduttivo, oltre che segno di scarsa conoscenza della storia.

Verrebbe, infine, da osservare come la possibile divisione del lavoro prefigurata dall'articolo 56 possa portare a una divisione del lavoro fra enti pubblici in cui i comuni sarebbero alle prese con i problemi di trasporto qui delineati e i governi si attiverebbero nella promozione dell'attività produttiva dell'industria, magari con incentivi all'acquisto di automobili. Torneremo su questo punto più avanti. Merita prima riflettere su un secondo esempio, che si richiama ad uno studio di qualche anno fa dell'economista americano J. O'Connor. 

Si considerino due comuni limitrofi, desiderosi di stimolare l'attività economica sui loro territori al fine di accrescere gli introiti tributari nonché il benessere locale. Poiché essi si trovano a dover convincere le imprese a localizzare la loro attività all'interno dei propri territori, faranno di tutto per invogliarle. La guerra di agevolazioni (esenzioni fiscali, allentamento di vincoli urbanistici, ecc.) determinerà un vincitore. Posto che a beneficiare della nuova occupazione siano i cittadini del comune vincente e che l'attività economica indotta avvantaggi le imprese dello stesso, si può in prima istanza ritenere che i benefici così ottenuti sopravanzino il costo delle agevolazioni e i costi sociali associati all'attività produttiva: inquinamento, congestione, ecc...

È ragionevole ritenere, tuttavia, che in un secondo momento i cittadini del comune "vincitore" - quanto meno quelli che se lo possono permettere - si chiedano se, anziché vivere in un ambiente degradato dall'attività dell'impresa, non convenga avvantaggiarsene a distanza, lavorandovi magari ma abitando nel comune "perdente". Il risultato sarà che il comune vincente si svuota dei contribuenti più ricchi, pur subendo i costi sociali dell'insediamento, mentre il perdente trae vantaggio dall'afflusso dei nuovi abitanti. Anche qui, come sopra, il processo si autoalimenta, assumendo carattere cumulativo. Inoltre, una volta innescato, il meccanismo è irreversibile: non si può ripristinare la situazione preesistente. 

Perché, allora, i comuni dovrebbero sottostare a questo gioco del cerino acceso nel quale il vincitore va incontro ad una vittoria di Pirro? Perché non rinunciare a farsi la guerra e concordare, invece, una politica comune di localizzazione produttiva? Il fatto è che non sempre gli accordi sono facili da raggiungere, anche quando vi sia consapevolezza che essi potrebbero accrescere il benessere di tutti. Nel caso in esame, inoltre, alla difficoltà di conseguire i vantaggi congiunti si contrappone la chiara contrapposizione d'interessi in cui si trovano i due comuni finché non raggiungano un accordo.

L'interesse ad attrarre purchessia le imprese verrebbe accentuato se i due comuni dovessero trovarsi a competere non solo tra loro ma anche con quelli di un'altra regione. L'alternativa, in questo caso, riguarderebbe non quale parte avere in un processo di sviluppo distorto ma se avere o meno un qualche sviluppo. L'iniziale insediamento potrebbe costituire la premessa per lo sviluppo di un tessuto produttivo e questo potrebbe agire da polo d'attrazione per altre imprese. Anche qui si delinea un potenziale processo cumulativo. Un'area, sviluppandosi, attira ulteriore attività economica. Così facendo, rende le altre aree meno attraenti per gli investitori, deviando da esse ogni preesistente attività. In simili circostanze, è probabile che il pur discutibile dualismo fra i comuni di una medesima regione industrializzata possa venire da questi preferito alla povertà e al declino. In conclusione, il processo delineato non avvantaggia tutta la collettività ma solo sue componenti. 

Che il processo descritto possa verificarsi e che i suoi effetti siano irreversibili - come risulta dall'esame di vicende storiche più e meno vicine - non significa che esso sia inevitabile. Occorre, tuttavia, che gli enti locali non si facciano concorrenza a vicenda. Occorre altresì evitare una concorrenza al ribasso - caratterizzata dall'allentamento della normativa che dovrebbe consentire uno sviluppo territoriale non dannoso - che generi una crescita economica solo apparente, i vantaggi della quale risaltino solo perché non vengono contabilizzati i costi sociali sostenuti dai singoli individui e dalle collettività.

Quanto detto non significa che siano impossibili accordi fra enti locali e che tutto debba essere gestito a livello centrale. Si vuole solo sottolineare che i processi qui descritti possono verificarsi e che è - nel migliore dei casi - ingenuo dare rilievo costituzionale ad un principio che, sollecitando il conflitto di interessi fra enti pubblici territoriali, può far prevalere i bisogni di singole aree su quelli generali, con effetti distruttivi di tessuto sociale ed economico. 

Viene naturale chiedersi, a questo punto, se non ci si trovi in presenza di problemi che, pur validi, rappresentano dei casi particolari o, comunque, eventualità di cui si può sempre tener conto. Al contrario, gli esempi proposti suggeriscono che all'origine dell'articolo 56 vi siano questioni di metodo, non distrazione nei confronti di dettagli.

Che debba esistere una qualche divisione di funzioni fra enti pubblici è più che ragionevole. Che essa debba fondarsi sempre e comunque sul principio della sussidiarietà è possibile solo ad una condizione: quando l'azione "dal basso" degli enti territoriali generi un ordine spontaneo e che quest'ordine sia auspicabile, salva la possibilità di correttivi minori da parte dell'autorità centrale. Dovrebbe essere chiaro, a questo punto, che si tratta di una condizione che non si realizza né sempre né facilmente.

Vi è, talvolta, la tendenza a credere che la "vicinanza ai cittadini" sia sinonimo di democrazia. Si trascurano, con ciò, gli elementi di conflitto fra interessi immediati e interessi di lungo periodo (come nel primo esempio) nonché quelli fra interessi locali e interessi generali (come nel secondo esempio). La superficiale contrapposizione fra una presunta prevaricazione paternalistica dello stato e il diritto degli individui a scegliere nasconde il vero problema, quello di cosa scegliere. Se si vuole evitare di optare fra alternative indesiderabili, è chiaro che è opportuno prefigurare interventi adeguati. 

Ma i problemi di metodo non si fermano qui. Appare evidente, nella definizione proposta dei rapporti fra pubblico e privato, una visione statica del sistema economico. I singoli, siano essi individui o enti locali, vi appaiono come incapaci di modificare lo stato delle cose. Il "sistema di mercato" appare caratterizzato da leggi ineluttabili. L'azione pubblica può magari porre dei vincoli, non può alterare il meccanismo.

Si è già visto, d'altra parte, che - prescindendo da tutto il resto - piccoli eventi possono ben innescare processi cumulativi e irreversibili, così come il cerino che scatena l'incendio. È poi noto che, di fronte all'eventualità di una circostanza indesiderata, non solo ci si può assicurare contro i danni che questa genera (mantenendo inalterata la probabilità che si verifichi) ma si può anche agire al fine di evitarla (modificandone la suddetta probabilità): ci si può assicurare contro le conseguenze del furto di un'automobile ma si può anche installare un apparecchio che impedisca (o quasi) tale furto; il terremoto può essere inevitabile ma si possono costruire case antisismiche che ne eliminino le conseguenze più drammatiche. Che le imprese siano consapevoli di ciò è chiaro: è su questa premessa che si fondano le strategie imprenditoriali.

Qualcuno potrebbe obiettare che, se è vero che le nostre azioni modificano gli esiti futuri, ciò può avvenire in modo non del tutto prevedibile. Questa affermazione, benché vera, non significa che si debba sempre e solo ovviare - quando possibile - a danni ormai avvenuti anziché perseguire interventi creativi che li prevengano. Ovviamente ciò richiede che si abbia piena consapevolezza che, in un sistema economico, pur se talvolta gli interessi individuali coincidono con quelli collettivi, non è necessariamente questa una regola.

All'estensore dell'articolo 56, in definitiva, risulta impossibile che l'azione pubblica possa svolgere una funzione cruciale, in un senso o nell'altro, nel creare le premesse e nell'indirizzare il sistema economico e, al suo interno, l'azione privata. Gli risulta inconcepibile che il sistema economico operi in modo non spontaneo e non meccanicistico e che certe circostanze siano evitabili solo che le si sappia prevedere. È una visione riduttiva delle cose, destinata a favorire chi la capacità di prefigurare un proprio futuro - e di realizzarlo, magari a danno degli altri - ce l'abbia. 

Nel concludere queste considerazioni viene da chiedersi il senso di un'operazione politica quale quella dell'articolo 56. È indubbiamente possibile e fondato dilungarsi sui limiti di comprensione della realtà di chi, ancorché in buona fede, si avvalga della strumentazione teorica dominante: purtroppo è difficile sfuggire al peso travolgente delle istituzioni esistenti, se non alle mode teoriche. È altresì possibile rilevare, come ha fatto qualcuno, che gli interessi costituiti tendono a prevalere sulla chiara comprensione dei fatti: non si può negare, infatti, che l'appellarsi all'intervento pubblico quando vi siano "funzioni che non possono essere più ... svolte" dai privati richiama quegli interventi di salvataggio e di socializzazione delle perdite che hanno sempre contrassegnato la fine dei periodi di vacche grasse.

Nel caso specifico, tuttavia, non si può trascurare la gravità della decisione di predisporre un nuovo testo costituzionale senza sollecitare il più ampio dibattito possibile. Sarebbe stata necessaria una discussione estesa - in termini di tipo e di numero dei partecipanti - dei punti da trattare; sarebbe occorso condurla a più livelli, da quello strettamente analitico e teorico a quello più propriamente politico. Purtroppo, i risultati di un confronto fra posizioni diverse hanno un senso, quelli della discussione sulla proposta uscita dal cappello a cilindro di qualche estemporaneo, anche se magari rispettabile, riformatore ne hanno un altro. Anche al più benevolo critico non può sfuggire che la scelta di una procedura così affrettata non poteva che potenziare il peso dell'inerzia intellettuale e degli interessi costituiti.